甘肃农村土地流转现状

甘肃农村土地流转现状 及意愿调查与分析

调研单位：九三学社甘肃员会

[内容提要]

农村土地流转是农村土地使用制度改革的关键，对土地利用效率的提高、农村经济的发展以及城镇化的推进等，都具有十分重要的意义。本文在入户调查的基础上，就甘肃省农村土地流转现状、农民对土地流转的认识以及农民土地流转意愿等问题进行了分析，认为我省农民对农村土地流转缺乏基本认识，但对土地流转却具有较为强的愿望；土地流转主要发生在农户之间，规模较小；土地流转的市场机制不健全，缺乏中介组织；对土地流转管理缺位。同时，农村土地流转还面临诸如产权、法律、市场、户籍制度、经济发展水平、社会保障制度等一系列制约因素。因此，必须通过一系列措施，推进我省土地流转，包括完善提高的监管和服务水平，完善相关法律法规，建立土地流转中介组织等。

调研组：赵俊、王、张学鹏、杨芳、赵国

柱、刘良才

执笔：张学鹏、刘良才

甘肃农村土地流转现状及意愿调查与分析

九三学社甘肃员会

一、农村土地流转的意义及相关法律规定

根据土地功能是否改变，农村土地承包经营权流转可以分为广义和狭义两层含义。前者是指土地使用权利流转的同时土地的功能也发生了变化，如农用地转为非农建设用地；后者是指在不改变土地使用性质的前提下，拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织的行为，也即保留承包权，转让使用权。本文中所说的农村土地承包经营权流转，指的是狭义的承包经营权流转。

（一）农村土地承包经营权流转的主要方式 1.土地转包

土地转包是在承包期内，转包方（原承包方）将承包期内的部分或全部土地的使用权以一定条件转让给第三方从事农业经营的行为。在这种流转形式下，土地承包

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经营权的主体并没有发生变化，承包关系仍然是转包方与发包方之间的关系，转包方与发包方的权利和义务关系不变。在此种情况下转包的期限不得超过原承包期的剩余期限，最长一般不得超过20年。

2.土地互换

土地互换是在承包期内，承包方之间为方便耕种或各自需要而相互交换其属于同一集体经济组织的承包土地经营权，这种方式是以双方各自的土地使用权为标的物的交易行为。与其他方式不同的是，这种流转方式是一种物物交换，互换后，原土地承包合同规定的权利义务有的仍由承包者承担，有的经发包方同意后随互换而转移。在农户承包经营土地比较细碎的情况下，土地互换有助于连片经营，提高农业生产率。

3.土地转让

土地转让是在承包期内，承包方将未到期的土地承包经营权的全部或部分一次性以一定的方式和条件转移给他人的一种行为。转让行为一旦完成，原承包方相应的土地承包经营权自然丧失，原承包方与发包方确立的

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权利义务关系自然终结，即新的承包方要承担原合同约定的有关义务，同时享有原合同约定的相应权利。土地转让要由集体经济组织与第三方重新签订承包合同，是一种比较彻底的产权交易行为。法律对土地承包经营权的转让设置了诸多，《土地承包法》第41条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系。”

4.土地出租

土地出租是在承包期内，承包农户将承包的部分或全部土地的使用权出租给本集体经济组织以外的他人，并收取租金的行为。出租的期限不应超过土地承包经营权的期限，并且租赁双方的权利义务应主要根据租赁合同确定。其特点是，承租人不与发包方直接发生经济关系，而只与承包方发生经济关系。可见，土地出租是一种不彻底的使用权交易，在这种交易形式下，使用权并没有完全让渡，附属于使用权的收益权和处置权发生了

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进一步的分割。转包和出租都是不彻底的使用权交易，转包和出租后虽然土地不再由承包方耕种，但土地承包经营权的主体并没有发生变化，承包关系仍然是原承包方与发包方的关系。但是两者区别在于：转包的对象应该是本集体经济组织内部的其他农户，出租的对象是本集体经济组织以外的单位或者个人。

5.土地入股

土地入股是在承包期内，入股者（原承包方）在通过集体土地承包方式取得土地承包经营权有效存在的前提下，将土地承包经营权量化为股权的行为。土地承包经营权入股后，由土地股份合作社对农村土地实行整体布局、统一管理，并直接用于农业生产，农民按股分红。农村土地承包经营权入股后，不发生农村土地所有权权属性质和主体种类的变化。《农村土地承包法》第42条对土地承包经营权入股做了规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”土地入股，是土地资源优化配置的一种重要形式，有利于土地的规模经营。同时，由于这种联合

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以自愿互利为基础，所以更容易使土地承包经营权流转建立在效率和效益的基础上。

（二）土地流转的意义

1.土地流转可以提高土地资源利用率

我国实行家庭联产承包以来，随着市场经济的加快，农民纷纷外出打工，但又不愿意放弃土地，这样便导致土地撂荒或应付种田的现状十分严重，造成本来就很稀缺的土地资源的严重浪费，而另一方面，一些愿意耕种土地的农民却得不到土地。建立农村土地流转制度可以使有意耕种土地的农民得到土地，减少土地撂荒现象，提高土地资源的利用效率。

2.土地流转可以促进农业的规模化经营

我国实行家庭联产承包责任制，把土地的使用权划分到农户手中，在80年代大大的提高了农民的生产的积极性，使农业的生产效率得到了很大的提高。但是随着技术的进步和我国市场经济的进一步完善，被分割成一块块的土地已经不能适应先进技术的应用，阻碍了农业生产效率的提高。推进农村土地流转一方面可以促

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进农村土地的集中，形成规模经营；另一方面也有利于促进先进农业生产方式的应用。

3.土地流转可以促进农民收入的增长

一方面，农民把自己没有精力耕种或已经不愿耕种的土地通过一定的方式转让给其他农户或经济组织，可以获得租金、股金分红等收益，并通过外出务工或从事其他非农行业获得收入；另一方面，通过流转获得土地的农民可以发展规模化经营，提高农业劳动生产率，增加自己的收入。另外，土地流转也可以促进农业生产结构的调整，提高农业生产的整体效益，从而带动农民收入的增加。

4.土地流转有利于城镇化水平的提高

一部分农村土地通过流转进入了其他农户的手中，另一部分被征用做建设用地或流转到企业中，这样便有利于农业实行产业化经营，实现农村地区一、二、三产业的同时发展，提高当地的经济发展水平。随着经济水平的提高，不仅城镇化建设有了相应的资金和土地来源，而且一部分农户也会脱离农村进入城镇，从而有

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利于加快城镇化水平。

5.土地流转可以提高劳动者素质，加快农村劳动力转移

土地流转后，部分农民在业主那里务工，参与养殖业和二、三产业的经营，并从中学到了一些先进的生产经验和技术，使劳动者的素质得到了很大的提高。另外，农村土地流转也促进了人和地分离，使部分农民从土地的束缚中解脱出来，从事其他行业，从而加快农村劳动力向非农产业的转移。

（三）国家出台的关于土地流转的法律法规 在土地流转方面，我国从建国初期到80年代一直持否定态度。1982年《》第十条第4款严格规定：任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。1986年颁布的《民法通则》第80条规定：土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。

1988年的《》修正案对第10条进行了修改，取消了土地不得出租的规定，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的内容，在立法上第一次明确了农

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村土地流转的合法地位。但为了防止土地承包制的目的落空，在土地第二轮承包之前，只允许土地承包经营权转包，而禁止转让、出租、抵押。

1994年12月，转批了《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，指出“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。”1995年颁布的《担保法》明确规定，“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒滩、荒丘等‘四荒’地的土地使用权可以抵押。”“以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”

2002年8月颁布的《农村土地承包法》对土地承包经营权的流转进行了诸多创新，对流转的原则、程序、方式,合同的条款、争议的解决途径等问题都作了比较详细的规定，增强了实践中的可操作性。《农村土地承包法》规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采

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取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地承包经营权的流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。”

2007年通过并实施的《物权法》对《农村土地承包法》的上述规定以基本法律的形式作了确认。《物权法》第61条规定，城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。第12则规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。

2008年10月12日，十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

这些法律、法规以及相关的出台，不仅为农村

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土地的流转提供了法律保障，而且极大地丰富了农村土地的流转模式。在一定程度上促进了农村土地资源的合理流动和优化配制，并为我国农业的发展和城镇化建设做出了重要的贡献。

二、农民对土地流转的认识、土地流转状况及意愿

为了解甘肃省农村土地流转现状以及流转过程中存在的问题，我们设计了调查问卷，利用西北师范大学经济管理学院学生暑期社会实践活动，就我省农民对土地流转的认识、土地流转状况以及农民土地流转意愿三个方面进行了入户调查。调查地点主要在定西市临洮县洮阳镇的三个村和临夏州康乐县虎关镇的两个村，共发放问卷60份，收回有效问卷为50份，合格率为83.3%（表1），符合调查的要求。

表1 调查问卷的地区分布

地区 户数 百分比（%） 定西市临洮县洮阳镇 陈家咀 1 2 双联村 32 王家咀 7 14 临夏市康乐县虎关镇 椿树村 9 18 张家咀 1 2 10

（一）调查对象的基本状况

1.人均占有土地少，可耕种土地更少。从调查数据，每个家庭平均土地数量为5.99亩，而家庭人口数一般在5人左右，所以平均人均占有耕地1.2亩，而同期全国平均水平为每人2.16亩，人均占有土地很少。其中水地量仅占57.93%，不足60%，从访谈的情况得知，当地的旱地基本上不耕种，也就是说，每个家庭靠不到3亩的水地生活或者作为经济的主要来源。农民可以耕种的水地的主要集中在4-6亩上，约占40%，拥有6亩以上土地的家庭仅占10%（表2）。可见，农村不仅人均占有的土地较少，而且可耕种的土地更少。

表2 农民土地占有状况

土地类型 土地(亩) 水地 0-2 2.1-4 4.1-6 ≥6 0-2 14 28 20 40 5 10 旱地 2.1-4 ≥4 合计 —— 50 100 299.7 频数（户） 11 频率（%） 合计 22 19 24 38 48 7 14 173.3(57.93%) 125.4(42.07%) 2.受教育程度普遍低。在被调查者中，受教育年限最高为12年，最低为0年，平均教育年限为4.7年，大部

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分村民没有接受完基本的九年教育，其中，小学文化水平的29人，占58%，初中文化水平的5人，约占10%，高中文化水平的16人，约占32%，没有1人具有高中以上文化水平（表3）。

表3 被调查者受教育状况

受教育年限分布 频数（人） 频率（%） 0-6 29 58 7-9 5 10 8-12 16 32 12以上 0 0 3.劳动力利用率不高。从调查结果看，一方面，每个家庭平均人口4-5人，每个家庭平均劳动力为2-3人，外出平均打工人数约为1人，而每个家庭平均可耕种土地为3.47亩（表4），也就是说，平均每个家庭约有1-2个人耕种3.47亩的水地，农村劳动力明显存在富余。

表4 农民土地收入状况表

家庭收入(元) 1000以下 1000-2500 2500-4000 4000以上 频数（户） 频率（%） 1 2 19 38 21 42 9 18 4.土地投入成本高，收入低。被调查者每个家庭每年

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土地收入为2929元，在土地上投入的生产成本为1275元，土地纯收入为1654元。收入在1000-2500之间的家庭数有19家，约占数的38%，收入在2500-4000元的家庭数有21家，约占42%，收入在4000元以上的有9家，约占18%（表5）。土地成本投入绝大多数在1000-2500元之间。有27家，约占54%，其次是1000元以下，约占38%（表5）。

表5 农民土地成本投入状况表

收入分布(元) 1000以下 频数（户） 频率（%） 19 38 1000-2500 27 54 2500-4000 4000以上 4 8 0 0 （二）农民对农村土地流转的认识

1.农民缺乏对土地流转的基本认识。听说过“土地流转”这个词的农民只有13人，仅占26%，在涉及一些有关土地流转的具体问题时，农民了解的更加少，没有听说过具体的土地流转方式的人占到了70%（表6）。知道转包、转让和出租三种流转方式的农民最多，很少有人知道反租倒包和入股等土地流转方式。

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表6 农民对土地流转的基本认识

问题 选项 频数（户） 频率（%） 你听说过土地流转这你听说过一些具体的土个词吗? 地流转方式吗? 没听说过 听说过 没听说过 听说过 13 26 37 74 15 30 35 70 2.绝大多数农户对规范农村土地流转的相关法律法规不了解。知道我国土地流转的相关法律的农民仅有4人，仅占8%；知道农村土地流转需要办理的相关手续的农民只有9人，占仅18%（表7）。

表7 农民对土地流转的基本认识表

问题 选项 频数（户） 频率（%） 你知道我国土地流转的主你知道土地流转要办要由哪部法律进行规范吗? 理什么手续吗？ 知道 不知道 知道 不知道 4 8 46 92 9 18 41 82 （三）当前农村土地流转状况

1.土地流转规模不大。在调查中，有16家农户有过土地流转的情况，占调查户数的32%；每个家庭平均流转土地1.99亩，占家庭平均总土地的33.2%，流转土地所

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占比重较低。

2.土地流转对象单一，并且都是自愿进行。大部分是转让给了其他的农户。调查资料显示，16家有过土地流转情况的家庭在土地流转时，都是自愿进行的，其中有11户受让方为其他农户，约占68.75%，受让方为公司、房地产开发商、以及其他组织的占不到三分之一（表8）。

表8 土地流转的对象

流转土地 受让方 频数（户） 频率（%） 其他农户 11 68.75 从事农产品生产和加工的公司 0 0 房地产开发商 1 6.25 当地 1 6.25 其他组织 3 18.75 3.流转的土地大部分是优良的土地，其次是没有精力耕种的土地。50%的农户流转出去的土地属于自己一直耕种的土地，43.75%的农户流转出去的土地属于自己没有精力耕种的土地（表9）。因此，农民流转的土地一般都是优良的土地，这在一定程度上有利于种植规模的扩大，提高可耕种土地的利用效率，同时也了土地转

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出农户家庭的劳动力，使其可以从事其他工作。

表9 您转出土地的类型

土地类型 频数（户） 频率（%） 自己一直耕种的土地 8 50 已不适宜耕种的土地 1 6.25 不值得耕种的土地 3 18.75 没有精力耕种的土地 7 43.75 4.土地流转主要采取转让、转包和出租等形式，没有转包、反租倒包和入股等形式。16户农户中，有8户采用了出租方式，占50%，3户采用了转包方式，占31.25%，转让约占18.75%，没有农民采用反租倒包和入股等方式（表10）。

表10 土地流转的具体方式 流转方式 频数（户） 频率（%） 互换 0 0 转让 3 转包 5 出租 8 反租倒包 0 0 入股 0 0 18.75 31.25 50．00 5.土地流转多是农户之间自发组织，没有成型的中介组织参与。在调查中，所有的流转的土地均是农户之间自发实现的，没有村委会、各级组织参与到流转活动中。

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（四）农民土地流转意愿

1.多数农户认为当前的承包地中存在无法耕种的情况，但仍然十分爱惜土地。在农民目前承包的土地中，有一些已经不适宜耕种的土地（如盐碱地、沙化地等），也有不值得耕种（如收不回成本）和没有精力耕种的土地。有5户认为自家的承包地存在“不适宜耕种的土地”，占10%；21户认为自家的承包地存在“不值得耕种的土地”，占42%；15户认为自家的承包地存在“没有精力耕种的土地”，占30%。三项合计，占到调查户的82%。尽管如此，但真真撂荒土地的农户并不多。在46户存在无法耕种问题的家庭中，只有16户存在土地撂荒现象，占39.02%，在全部被调查农户中只占32%（表11）。

表11 农户土地撂荒状况及对转让撂荒地的态度 频数(户) 频率（%） 土地撂荒状况 16 32 3 18.75 已撂荒土地 不愿意 愿意 13 81.25 2.农户对撂荒地具有强烈的出让愿望，但多数农户仍不愿放弃撂荒地的最终承包权。16户存在土地撂荒现

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象的农户中，有13户愿意出让承包地，占81.25%（表12）。同时，13户的平均受教育年限为6年，高于4.7年的平均水平，显示了农民文化程度对土地流转意愿正向的影响关系。在13户愿意出让撂荒地的农户中，只有3户愿意永久转让；7户选择转让期限为1-5年，选择6-10年和10年以上的农户分别为2户和1户。

表12 农户对正在耕种土地转让的态度 是否愿意转让 不愿意 29 58 愿意 21 42 全部 12 57.1 愿意转让的数量 1/2 左右 5 23.8 1/3 左右 2 9.5 1/4 左右 2 9.5 频数(户) 频率（%） 3.农户对自己目前正在耕种的土地有较强的转让意愿。在回答“如果有人以双方都能接受的价格受让您目前正在耕种的土地，您是否愿意转让”时，有21户回答“愿意”，占42%。其中，愿意全部转让的农户达到一半以上，占57.1%；愿意转让一半的农户占23.8%，两部分合计超过80%（表12）。

4.多数农户愿意以转包的方式出让土地。在愿意出

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让正在耕种的土地的21户农户中，有15户愿意以转包的方式出让土地使用权，而选择转让、出租、入股的农户分别为2户、8户、2户。也就是说，农户更愿意以转包和出租的方式出让土地使用权。

5.多数农户可接受的转让期限为1-5年。21户农户中，有11户可接受的转让期限为1-5年，占52.4%；有5户愿意永久性出让，占23.8%；分别有2户和3户可接受的转让期限为6-10年和10年以上。

三、土地流转中存在的问题

（一）农民对土地流转缺乏认识

调查结果显示，多数农户既不了解什么是土地流转，也不知道土地流转的相关法律规定。在调查中我们可以看出，听说过土地流转的农民有13人，仅占26%，而知道我国土地流转的相关法律的农民，仅有4人，占8%。在涉及到土地流转的过程中相关问题时，农民了解的更加少。听说土地流转方式的农民有35人，占总人数的70%，关系到农民权益和解决纠纷的农村土地流转需要的手

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续，知道的有9人，占总人数的18%。仍有不少农户缺乏土地流转意愿。在被调查的50户农户中，有29户对自己正在耕种的土地不愿意出让，有3户农户甚至连自己已经撂荒的土地也不愿出让。

出现这种状况的原因包括：第一，对农村土地流转及其意义的宣传力度不够，导致农民对土地流转的概念、意义、相关法律法规、程序以及可能从土地流转中获得利益缺乏基本的认识和理解。第二，土地仍然是农民生活的基本保障。在我国农村工业化和城市化的初级阶段，非农产业所提供的就业机会常常具有不稳定性和不充分性，出于对经营安全和土地保障功能的考虑，农民仍把土地作为命根子来看待，认为有了土地生活就有了保障和退路，不愿意轻易离开土地。第三，农村社会保障体系不健全、不配套加深了农民对土地的依赖程度。第四，农民对土地产权认识不明确。一个极端是很多人认为土地所有权属于国家，很多地方（边远山区居多）农村土地流转无价（不收费或低收费），村委会或村小组在土地流转中充当主体，农民应有的权益没有得到保护。另一

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个极端是农村土地所有权属于私人的，不配合乡镇土地利用结构调整，土地流转时，哄抬要价，承包地自己种不好，也让别人种不好。农民对土地流转认识上的误区，是造成土地流转困难的一大障碍。

（二）土地流转中农民利益很难得到保障 在调查中我们发现，农民之间自愿的农村土地流转主要在农户之间进行，不少是因为承包者外出务工而把土地转让给亲友耕种，转让收益存在很大的随意性，不能依靠供求规律来定价，土地流转的非营利性比较普遍。

另一方面，在土地转向或企业时，流转目的出现了本末倒置的现象，对土地流转后的收益往往是干部说了算，扣除各种费用后，农民所得很少。有的搞土地流转是为了财政集体增收，农民的经济利益得不到保障；有的土地被反租后农民没有出路，从事非农产业非常困难；一些外商企业承诺优先照顾安排农民务工的合同条款如一纸空文，很难兑现。另外，在土地流向企业和时，很多都由从中干预，在租金和租期问题上，多数是将租金与农民现在的种粮效益比较，认为能高于

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现在的粮价就是可行的，而对农民收入增长的预期空间及企业可能出现的支付危机估计不足，一些地方支付给农民的租金还不如农民种地的收入高。并且，一些土地的租期特别长，有的长达30-50年，比第二轮承包期还长，有的甚至无限期，这就就相当于农民把土地承包经营权转让了出去。

（三）土地流转中市场机制缺位

在农民具有较强土地流转意愿的情况下，土地流转市场的建立健全对于土地流转的最终顺利实现至关重要，就目前来看，土地流转中市场机制的缺位主要表现在：

1.土地流转的市场需求不足

农村土地流转的目的在于合理配置土地资源，追求经济效益最大化。市场经济条件下利益驱动是农村土地流转的源泉和动力，市场需求不足是当前农村土地流转的利益驱动问题。

一方面，由于农业生产比较利益较低，在投资者看来，过高的投入并不能带来很高的利润，农业投资存在

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自然和市场的“双重风险”，使得各种资本缺乏对经营农村土地的利益驱动，造成土地流转市场需求不足；另一方面，由于地理位置的差异，靠近城市的位置好的农村土地由于城市化或工业生产的需要，可能得到流转，但在一些边远的山区，由于地理位置比较差，除非有很特殊的资源，一般的投资者很少去在那里的土地上进行投资。

2.土地流转的价格机制不成熟

价格是市场的精髓，土地市场的发育和规范程度，也要以地价形成机制的状况来衡量。在土地的交易中，根据土地的肥力、区位等因素来确定土地的市场交易价格不仅十分必要，而且也符合市场规律。但是，目前农村土地价格的形成机制尚未建立起来，这也成为影响和制约农村土地流转的重要障碍。

土地价格形成机制的缺位也使农村土地流转的公正性和合理性受到了很大的影响，特别是在征用土地时，地方经常利用行政权力，实行无偿征用、划拨或低价购置，严重侵犯了集体和农民的经济利益。一些

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地区村集体从一亩耕地的转让中可以获得3-5万元左右的补偿费，而真正落实到农民个人手中，一般只有万元左右，大大低于土地的实际价格。

3.土地流转中介组织匮乏

集体土地使用权作为一种特殊的商品，与其它类型的商品相比有两个特征：其一，土地位置的不可转移性决定了难以形成跨地区或全国性的土地交易市场，土地流转的距离越远，搜寻成本也就越大，所以，农民一般只是在小范围内寻找交易对象。这种小范围的流转对土地的合理有效配置并没有起到很大的作用，对农业规模化经营的带动极其有限。其二，对于要进行规模化经营的需求者来说，他们对土地的需求量不是一户农民所能承担的，往往需要很多农户共同流转，这样在谈判和合约履行过程中产生了大量的交易成本。

土地市场高昂的交易成本要求有完善的中介组织为之服务。土地市场的中介可分为三类，第一类是金融中介，包括存贷、投资、信托、抵押、证券、贴现、保险等多种业务；第二类是实物中介，包括土地出让、出租、

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调换等业务；最后一类是服务中介，包括策划、广告、测量、估价、咨询、法律、仲裁、经营、劳务等。当前，农村集体土地流转中介组织的发育严重滞后，尚未设立正式意义的土地流转中介组织。目前农地流转是在一种信息不对称的双边垄断市场中运行，农地的转租者不知道承租人是准，承租人也不知道谁会是转租人，形成“有买找不到卖、有卖找不到买”的局面。因此，形成体系的土地流转中介组织的建立是规范土地流转市场，促进农业规模化现代化的必要条件。

（四）管理的缺位

农村土地流转缺乏有效的指导和法律规范，大部分地区的土地承包经营权流转处于无序状态。有的地方对农村土地承包经营权流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理；农村土地入股、租赁方式缺乏应有的法律规范；在农户自发组织的土地流转中，流转后的土地利用效率未有改观，甚至有所下降。加上缺乏必要的公证和管理，转入、转出户之间的纠纷较多。这些弊病和隐患，不仅威胁着土地流转的有效进行，而

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且对农村地区社会的稳定也产生了重大的影响。

四、农村土地流转的影响因素

在农民进行土地流转时，往往受到一系列因素的制约，这些因素包括：

（一）产权因素

产权因素对土地使用权流转的影响主要体现在产权清晰和权责定位上。《中华人民共和国土地管理法》第之规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有”。这个“集体”我们应该理解为是农村集体经济组织—农业合作社。但是在我国有些地方，产权混乱，往往一块土地可以有好几份流转合约。产权的不清晰，但在土地产权不明晰的情况下，进行流转交易时缺少产权主体的往往被村干部和所代替，将农民排斥在外，虽然土地承包法规定土地使用权30年不变，但土地产权归集体所有，这就给村干部进行土地产权变更提供了可乘之机，重新分配土地屡见不鲜，这是农民对土地的预期使用权发生怀疑，对土

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地的投入、农田建设缺乏长远打算，影响了农村土地的流转。同时由于农民没有土地产权，不利于农民进城经商，阻碍农民城市化进程，进而造成农村劳动力转移困难，影响农村土地流转制度安排。不仅对农民本身的生产生活有很大的影响，还会严重阻碍土地流转的有序进行。

（二）法律因素

法律是农民进行土地流转时保护自己权益的重要依靠，严格、公正的法制作保障是建立农村土地流转制度的关键之一。但是我国法律在规范土地流转时还有很多不足之处：

1.《农民专业合作社法>仅限于“同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者”的合作，即产品生产和服务领域的合作，对农民在土地生产资料领域开展的股份合作缺乏相应规定和支持。

2.土地承包经营权流转受到。《物权法》把土地承包经营权归入“用益物权”，但同为“用益物权”的建设用地使用权设立后，使用权人有权将其转让、互换、

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出资、赠与或者抵押，而《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》均规土地承包经营权定不能抵押，《农村土地承包法》虽规定经营权可以入股，但相关规定不能折资作为资本金。

3.后续不配套。提出土地承包关系长久不变后，没有像在《土地承包法》中那样作出“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”类似规定，在实践中可能会出现很长或无限期流转,势必影响今后国家的调整和执行。

4.土地流转受相关制约。《基本农田保护条例》“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。由于种粮比较效益低，规模流转者多发展比较效益高的林果业甚至非农产业，该《条例》在实践中必然成为反对流转者的武器。

（三）农村制度绩效因素

任何一种制度变迁，基本上是递进的，即制度绩效是增加的，如果土地制度绩效不高或后退，则这种制度变迁是落后的，是不符合土地生产关系发展的。近些年

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来国家对“三农”问题一直高度重视，但是在很多地区，农业并没有得到相应的重视，而纳税较高的工业、商业才是的重要目标，农村出现的问题也没有城市中工业区或商业区出现的问题重要。劳动生产率的提高及农民收入的增长速度也远低于二三产业及城市居民，农地制度绩效受到一定的影响。另外，由于农地经济的“泡沫”现象也使产业制度绩效不高。欠发达地区农村差别的扩大，使得部分先富起来的农民占用土地有很大优先权，村级干部为了获取好处费，强行收回农民的部分农用地转包给外商，造成新的农村不公平现象，所有这些现象都是造成农地制度绩效不高的根本原因。

（四）市场因素

市场因素对土地使用权流转的影响主要体现在市场供需和市场价格两方面。在供需方面，农村土地流转中介机构没有，市场没有形成，土地的需求与供给信息不通。有很多农民想把土地流转出去而找不到相应的需求者，也有很多农户想扩大生产规模，却找不到土地对外流转者。信息流畅程度影响土地流转的供需，信息越流

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畅，土地使用权流转越好，反之亦然。在部分绿化公司的引导下，近郊区农户向部分农户租用土地，可以开展大面积栽种林木花卉，实现规模经营，而在偏远的地区没有这种信息诱导，显然就没有这种优势。

而在市场价格方面，市场经济要求按市场规律配置资源，农村土地流转也应进入市场。但是，在这以前，农村土地流转市场没有形成，现在才正在初步形成。在土地市场没有形成之前，没有相应的中介机构，没有信息沟通的机构，也没有价格参照体系，使转出者认为价格太低，转入者认为价格太高，阻碍了土地流转的进行。

（五）经济发展水平以及非农就业因素

经济发展水平和非农就业是影响农村土地承包经营权流转的主要因素。一个经济发达地区，农民会因非农收入的不同而对土地的估价不同，从而使土地交易成为可能，会涌现出经营上百亩土地的大户。而在一个经济较落后的地区，由于缺少农业外部的就业机会，加之从事农业的边际收入效用相对较高，因而每个农户都想得到更多的土地，从而抑制了土地市场的发育。

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表13 我国农业劳动力占劳动力的比例情况 单位：万人

年度 2003 2004 2005 2006 2007 劳动力总数 76075 76823 77877 78244 785 农业劳动力 36546 35269 33970 32561 31444 所占总数比重 49.1% 46.9% 44.8% 42.6% 40.8% 资料来源：《中国统计年鉴》2008。

在我国经济发展的现阶段，越来越多的农业劳动力向二、三产业转移，农民非农收入也不断提高。我国从事农业的劳动力数在呈逐年下降的趋势，由2003年的36546万人，下降到2007年的31444万人，农业劳动力所占总劳动力的比重也在下降，由2003年的49.1%下降到2007年的40.8%（表13）。与此同时，我国农民收入结构也发生了转变，农民从事非农产业和打工收入成为收入增长的主要来源。在这种情况下，农民有流转土地的要求，愿意放弃土地经营，到非农产业外寻求新的就业和增收门路。这也正是近年来推动我国农村土地承包经营权流转快速发展的主要动因。

我们的调查结果显示，在调查中外出务工的45人中，其中进行土地流转的16户占了22人，平均每户1.375

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个外出务工人员，而没有进行过土地流转的34户占了23人，平均每户为0.676外出务工。因此，经济发展水平越高，从事非农生产或外出务工人数就越多，也就越有利于农村土地流转。

（六）家庭收入因素

家庭收入状况也是影响土地流转的重要因素，甘肃省位于中国的西北，距离东部沿海地区比较远，经济发展相对落后，城市化水平不是很高，农民的思想开放程度及家庭收入情况都不是很好，一些农民除了土地收入外其他收入也很少，这就加剧了农民对土地的依赖性。由于甘肃市场经济的发展相对落后，农民除了从事农业生产外，外出务工的机会也不多。

我们的调查结果显示，流转过土地的农户平均收入为1971元，而没有流转过的为1527元。这说明家庭收入高的农户更愿意进行土地流转；而家庭收入过低，对土地的依赖更大，土地流转相对就少了。

高的家庭收入可以促进土地流转的进行，但反过来，由于高收入的土地流转者会寻求更高收入来源的就业机

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会，而低收入的农户可以接受流转来的土地，进行规模化经营，也会增加收入，因此，合理的土地流转促进了农户家庭收入水平的提高。

（七）农村社会保障制度和户籍制度因素 世界上只有两个保留着严格的户籍制度的国家，一个是韩国，另一个就是中国，户籍制度为我国的人口普查工作做出了巨大的贡献，也对我国社会的和平稳定贡献了很大的力量。但是严格的户籍制度又阻碍了全国范围内的人口的流动，占中国近56%的农村人口被束缚在土地上，农业户口的农民在城市中就业会受到许多，这阻碍了农村剩余劳动力的转移，从而影响农村土地承包经营权的流转。

而对于农村社会保障制度，经济发展职能是土地最基础的存在价值。但在我国，土地的这一存在价值被人为地扭曲了。我国是一个由城市和乡村构成的二元社会。在城市，城市居民的生活资料、就业以及社会保障都建立有相应的制度。而在乡村，土地不仅仅是一种生产要素，它更是农民生存的根本保障。因为长期以来，我国

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对农村地区的保障主要体现在两个方面：一方面，对缺乏或者丧失劳动能力、生活无依无靠的老、弱、孤寡、残疾等实行五保制度；另一方面，体现在对农民的救灾、救济、优抚安置等项目上。据统计，能够享有这些保障的人数只占农村劳动者的很少数，绝大多数农民没有被纳入社会保障的范围，其养老、医疗主要依靠自我保障和家庭保障。这就决定了土地担负的不仅仅是生产职能，更重要的是社会保障职能，一定程度上还具有失业保险职能。

由于土地有很大的社会保障功能，农民不愿意轻易地放弃土地，影响了农村土地承包经营权的供给，不利于农村土地承包经营权的流转。

五、促进土地流转的对策

根据以上的调查表和发现的问题，并结合甘肃省本地的基本情况和特点，我们可以提出相应的应对策略来促进农村土地的合理公正的快速流转。主要有以下几个方面：

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（一）提高的监管和服务水平

一方面要加强地方对土地流转的宣传力度，包括国家出台的一些关于土地流转的法律法规和，也可以宣传关于土地流转对农民的益处，对中国农业生产方式改革的作用等等。要使农民放弃传统的守旧思想，认为土地是自己生存的一切，让有进行土地流转意愿的农民进行流转，搞活土地流转市场。

另一方面准确定位在农地流转中的角色。既要克服利用土地所有权属强制农民进行农村土地承包经营权流转，从中获取超额利润的“越位”行为，又要克服对违规流转放任自流，缺乏服务规范机制的“缺位”行为。要坚决从农村土地承包经营权流转市场上退出来，变强制为引导，变干预为服务，抓好农村土地承包经营权流转的宏观。主要有以下几个方面：

1.加强对农民土地流转过程的管理，设置专门的职能机构如农村土地流转中心或管理委员会等，负责农用地流转管理工作。这个职能机构的主要职能为：在坚持农民自愿、有偿的前提下，积极引导符合流转条件的农

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民实行农地流转；规范流转操作程序，指导农民依法签订好土地流转书面合同，并建立健全土地流转档案，详细登记流转农地的位置、面积、质量、等级、价格、期限；加强对成片开发业主的资质审查；鉴证土地流转合同；仲裁处理土地流转纠纷；监督流转后土地利用，防止改变农用地用途的行为发生等等；为农民提供法律、市场、金融、信息等方面的服务，帮助农民解决在农地流转中遇到的实际困难。

2.强化对耕地的保护，根据国家有关的法律法规，严禁改变耕地的用途，依法查处巧立名目改变农地用途或违背农愿强制流转的坑农行为。

3.制定一些优惠的，扶植一些养殖或种植大户，种植能手，使他们土地流转能进行规模化经营，提高农业的生产效率。

（二）完善相关法律法规

完善法律法规，我们可以从两个角度进行考虑： 1.强化农村土地的所有权。按照我国有关法规和农村实际情况，应当确立村民委员会作为集体土地所有权

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主体代表。因为民委员会是农民民主选举产生的基层组织.在农民中间享有较高的威信，能够代表农民的共同意愿行使权利，承担民事责任。村民委员会作为具有完整财产权利的法人实体，可以在法律规定的范围内享有对土地的占有权、使用权、收益权、处置权；可以通过土地的发包、出让、出租、入股、抵押等实现其所有权。

2.用物权强化农民的使用权。物权是一组法定的权利。在成熟的市场条件下，土地使用权是一项相对和完整的财产权利。通过立法将承包权和经营使用权物权化，实现土地使用权的资本化。农民获得的土地使用权应该是物权而不是债权。法律应确定土地承包权延长30年以后仍然不变，从而确立农民土地使用权长期持有的法律结论。保证任何组织和个人不得以任何方式非法侵蚀或破坏农民的土地使用权，应保证农户通过承包、受让方式获得土地使用权以后，就相应拥有对土地的占有、使用、收益部分处置的权利；而且还可以依法从事有偿转让、转包、联营入股、贷款抵押等活动，实现土

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地资源的合理流动和优化配置。

另外，要修改《基本农田保护条例》。按照保障国家粮食安全的要求，“基本农田”内进一步划分“基本粮田”。“基本粮田”实行严格保护，只能种植规定的粮食作物，其土地整治、道路水利等基础设施建设国家重点投入。基本农田”中未划入“基本粮田”部份，既可根据占补平衡要求，由国家投资整治后转为“基本粮田”，也可以退耕还林或转为建设用地。

（三）适当放宽农村土地的用途范围，拓展土地流转经营主体范围

在不损害土地耕作条件和基本农田保护的情况下，农作物种植、禽畜养殖、水产养殖、农业科学试验等应视为农业用途，允许农村土地流转经营主体依托其流入土地和经营主业，开展农产品加工、物流配送、农业技术咨询服务和农业观光旅游等经营活动，并给予相应的支持和服务。

拓展农村土地流转经营主体范围。农村土地流转经营主体既可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及

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有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。同时，农村土地流转经营主体应当具有农业生产经营能力，不得撂荒其流转所得土地。鼓励各种金融资本、城市资本、工商资本和民间资本等资本依法参与农村土地流转，成为农村土地流转经营主体，单独兴办或与农合兴办农业企业。

通过放宽农村土地的用途范围，拓展土地流转经营主体范围，我们不仅可以促进农业生产规模化的进行，而且可以大量的吸引对农村地区的投资，增加土地流转的市场需求。

（四）加快农村地区非农产业的发展和农业产业化 加快农村地区二三产业及农业产业链的建设，是改变我国现阶段农业发展落后、农民增收困难的重要举措。由于甘肃省本身经济的发展水平不高，各类企业主要集中在少数的几个大城市中，造成农村地区的经济发展的落后。加快农村地区非农产业的发展和农业产业化是促进农民收入水平的提高，和加快土地流转的必要措施。

1.大力发展农村中小企业，提高农村非农化水平，

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增加非农就业机会，根据资源条件、市场需求等开发一些劳动密集型项目和产品，采取多种形式，广开就业门路，开辟就业渠道，国家和地方应从原材料供应、资本、技术等方面给予扶持，发挥农村中小企业在这类地区吸纳劳动力的主导作用。

2.通过农业产业化开发，形成农业劳动力就业的吸纳机制，农业产业化，它的基本内涵是以市场为导向，以经济效益为中心，以主导产业为支柱，而形成的种养加、产供销、农工商、内外贸、农科教一体化的生产经营体系。农业产业化通过延长农业产业链条，将原来相互脱节的各个环节联结为有机结合的产业链，发挥了种养加、产供销、内外贸、农科教的综合协作效益，提高了资源配置和利用效率，从而提高整个农业产业链条的规模效益，它实际上是一种外部规模效益;同时它通过将农业产业链条的各个部分形成风险共担、利益均沾的整体，从而使农业产业链条的各个部分都能分享到整个链条的平均利润，确保了农民利益，也有利于农民的增收。

（五）加快农村劳动力的流动

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农村劳动力转移受阻一方面阻碍了农民的新的就业渠道，不利于农民收入的增加，无益于“三农问题”的解决；另一方面由于农民对土地的依赖，也严重阻碍了农村土地流转的进行，不利于农业产业化的发展。

1.抓紧改革户籍制度

严格的户籍制度是阻碍农村劳动力流转的主要原因之一，所以对于户籍制度的改革已迫在眉睫。要取消对于农民转为市民的种种，促进劳动力的快速流动，降低农民进入大城市的门槛,解决进城农民的户口问题。

2.从上改善农民工的待遇

农民工为我国城市的发展提供了充足的劳动力资源，为我国现代化的发展贡献了伟大的力量，尤其是城市化水平并不高的甘肃，农民工对城市的建设尤其重要。但是现在城市中，对农民工的待遇并不是很好，农民工在城市中的住房、医疗、社保以及子女的教育问题得不到很好的解决。这样边要求各个地方尽快出台一系列相应的，解决农民工的问题。只有农民工的问题解决了，城市的建设才有活力，经济才能快速发展，城

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市的社会的稳定才能得以保障。

（六）加大对农村劳动力的教育培训

农村劳动力文化水平的以及技能水平的不高，一直是困扰我国农村劳动力外出就业和农业生产效率不高的原因，也相应的阻碍了农村劳动力的向外转移。在以上的调查中我们发现，甘肃省农村劳动力大部分没有接受完国家规定的九年义务教育，所以对于农村劳动力的教育及培训也是势在必行。

1.加快农村基础教育建设

把握好农村地区中小学校的分布，尽量使已经到受教育年龄的孩子能够进入学校学习。并出台相应的，减免农村子女接受九年义务教育的费用。减少农民在子女教育方面的负担。

2.推进对农民的技能的培训

要转变思想，认识到农民技能的重要性，要把它放在同紧抓农村地区义务教育同等重要的水平上。一要加强对农民种地技能的培训。当地可以委派一些农业科技人员到农村地区宣传农业的种植养殖知识，也可以

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树立起农业种植养殖能手的带头示范作用，促进先进的生产知识在农民当中的传播，增加农民收入。二要加强对外出务工人员的技能的培训。外出务工人员一般都选择在工厂里打工，这就要求相应的技能知识。设立专门的培训机构，对农民务工人员进行免费的培训，可以使农民掌握一技之长，提高农民的素质，使他们在外出寻找工作的过程中占有更有利的地位，随着农民对技能的掌握，农民所受的待遇也相应的提高，这样也有利于农民收入的增加。

农民受教育水平的提高，家庭收入的增加都可以促进农村土地流转的快速进行。也有利于农业产业化和规模化的发展。

（七）建立土地流转中介组织

土地流转的有效性受交易市场机制的有效运转影响。为使土地使用权流转市场有序化、高效化，必须建立与行政脱钩的、市场化、于集体和土地使用者之外的中介服务组织，它们可以是土地投资经营公司、委托代理机构、土地租赁公司等等，主要职能是：发布、

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收集农村土地承包经营权流转供求与价格信息，按照市场供求关系合理确定农村土地承包经营权流转价格标准；建立农村土地承包经营权流转储备库、进行项目推介；为农村土地承包经营权流转程序提供咨询，指导办理流转手续，协调各方利益关系，做好流转后的跟踪服务等，促进土地的有序流转。

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