当前我国农村基层法律服务存在的问题与对策
摘要：中国的法治建设应当城乡协调发展，城市和农村的法治建设是一个整体，单纯城市法治的发展，决不能代表我们国家的法治发展的状况。我国农村基层法律服务工作始于20世纪80年代初，伴随着农村经济改革和城乡经济发展，农村基层法律服务机构为我国市场经济的发展、社会的进步作出了重要贡献。然而，在我国农村人口众多、区域广阔和经济、文化以及社会发展的落后的状况下，完善农村基层法律服务工作就显得尤为重要。本文将从农村基层法律服务概念着手，深刻分析当前我国农村基层法律服务存在的问题，并探索其发展途径，为我国农村基层法律服务实践提供理论参考。
关键词：农村；基层法律服务；问题；对策
我国农村基层法律服务是在十一届三中全会提出加强社会主义民主、健全社会主义法制后，伴随农村经济改革和城乡经济发展而出现的。城市化建设的推进不可避免地冲击着农村地区的社会经济，随之出现的矛盾纠纷日益复杂、多样化，农民对法律服务需求量日趋增大。因此，在深化改革的新时期，农村基层法律服务的建设也愈发重要。
一、农村基层法律服务概述
（一）农村基层法律服务的概念
对“农村基层法律服务”概念的界定，我们首先要清楚认识三个词:“农村”、“基层”和“法律服务”。“农村”是对应于城市的称谓，指农业区，有集镇、村落，以农业产业为主，包括各种农场、林场、园艺和蔬菜生产等。它是以从事农业生产为主的人聚居的地方，是同城市相对应的区域，具有特定的自然景观和社会经济条件，也叫乡村。随着“新农村”概念的提出，对“农村”的定义需要重新界定，指处于新时代背景下的具有新内涵、新风貌的中国最基层政权乡镇及其以下的村落所管辖的区域，其中包括以种植业为主的农村、以农副产业甚至工业占据一定份额的农村。对于“基层”，有学者认为 ，它是以中国行政和司法建制为标准，指县级层次上的县(市、区)，以及它们的行政下级(乡、镇)和司法派出
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机构(派出法庭)所辖的区域。对于“法律服务”，傅郁林教授把它概括为代理诉讼、办理非讼法律事务、调解纠纷、协助办理公证和见证、解答法律咨询，以及帮助书写法律文书等等；张立平教授认为，农村法律服务是指特定司法组织专门针对农村地区和有关涉农法律事务当事人，为维护其合法权益或满足其一定法律事务需求所进行的活动。可以看出，二者的理解是基本一致的，只是从不同的角度去阐释“法律服务”。综上，本文研究的“农村基层法律服务”是指处于基层概念下的新农村范围内的由农村基层的司法所、法律服务所、法律援助机构、人民调解组织等提供的代理诉讼、办理非讼法律事务、调解纠纷、协助办理公证和见证、解答法律咨询，以及帮助书写法律文书等等服务活动。
(二)农村基层法律服务的特征
农村基层法律服务是相对于城市法律服务而言的，当然具备法律服务的一般特征，不过，笔者认为， 农村基层法律服务除具备法律服务共有的阶级性、性、社会性和商品性等基本属性外，还具有自身的独有特征，即涉农性。第一，其服务主体的涉农性。在现实中，既有农村地区的司法组织，又有城市地区的司法组织，但是，由于区域差距、方便快捷等原因，主要是农村地区的司法组织。第二，其服务对象的涉农性。主要是户籍所在地、居住地和机构所在地在农村，从事农业生产活动或其他经济活动，或者是户籍所在地、居住地和机构所在地不在农村，但其主体身份或主管机构所在地在农村，其生产、生活活动与农村、农业和农民有着密切的联系的法律需求主体。第三，其服务内容的涉农性。主要是与农业生产、农村经济交往活动密切相关的法律事务或者农民的法律需求。第四，其服务目的的涉农性。农村地区纠纷的有效、及时解决关涉到农业的巩固与发展，关涉到农村地区的繁荣与稳定，关涉到农民的利益与福扯，更关涉到社会主义新农村建设与和谐社会建设的大局。
二、当前我国农村基层法律服务存在的问题
（一）农村基层法律服务的管理混乱
在农村基层，司法部只给和任务，却无权调配地方财政的支持，司法所作为司法局的分支，而不是乡镇地方政权机关，能否获得地方财政的支持，完全取决于司法所长或司法助理员的个人交际能力和当地领导的开明程度，使得农村基层法律服务所管理无法理顺。司法所因为人员、经费缺少，依靠法律服
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务所提些费用来完成司法行政工作，法律服务所因为自身条件依靠司法所多承揽些业务。这样，实际上不少地方的法律服务所与司法所是合署办公，即“两所合一”的模式，在这种管理模式下，法律服务所完全没有管理权和决策权，从而导致以下弊端：一是司法所人员从事法律服务容易与其他法律服务机构构成不正当竞争；二是司法机关既当“裁判员”又当“运动员”，影响司法机关对法律服务市场的管理和司法行政工作的开展；三是法律服务所执业责任有风险，其组建单位——区县一级司法局和乡镇存在较大的潜在赔偿责任。
（二）农村基层法律普及不到位
随着法治社会的进一步发展，农村基层群众外出对于外界的接触和感知，基层组织和群众很大一部分特别渴求对法律制度的了解，希望能够利用法律去解决相关的纠纷。目前，多数农村的普法活动主要集中在相关机构散发宣传单页，村委会等组织通过广播宣传法律知识、地方电视台宣传以及普法日的普法活动。这些普法活动没有事前安排，机构与机构之间的普法活动具有很大的重复性，缺少实用性。由于多数农村地区留守老人居多，他们对于文字性的宣传吸取有用性信息能力下降，各个机构之间的法律普及其效率就严重减少。因此，我国法律服务体系的工作内容从总体上、形式上看是较为完备的，但在农村基层地区的残缺不全，呈现简单化形态，己不能适应农村基层经济发展的需要。
（三）农村基层法律服务人员的素质较低
司法部《人民调解工作若干规定》，人民调解人员是经过群众选举或者接受聘任，在人民调解委员会领导下，从事调解工作的人员。《人民调解委员会组织条例》第四条的规定：“为人公正、联系群众、热心调解工作，并有一定法律知识和水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。”也就是说，调解组织的调解员，调解委员会委员主要来自于农村的一般群众之中，这与调解组织的性质和调解的功能和作用是相称的。但是，由于我国的城乡二元经济结构，农村群众受教育程度普遍较低，农村培养的大学生愿意回农村工作的很少，即使回农村的也都在乡镇企业工作或为农村工作人员、教师等。另外，农村基层法律服务人员的准入标准比较低，对从业人员的综合素质要求过于模糊，如此导致了基层法律服务人员队伍总体素质不高的现状。
三、进一步完善我国农村基层法律服务的对策
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（一）以人为本参与农村基层法律服务
在农村基层法律服务工作中，以人为本，就是尊重农民群众、关心农民群众、把农民群众的利益和需要放在第一位，努力实现“每个人全面而自由的发展”。在我国农村基层法律体系建立不是特别完善的情形之下，作为法律实施者的基层法律服务工作者，在坚持法律原则的基础上、在以人为本思想的指导下，将刻板的规定变成对农民群众有益的活生生的帮助，这个不太完善的法律体系也依靠基层法律服务者弥补其中的缺失。也可以说，正是因为基层法律服务工作者贯彻以人为本的思想观念才使得农村基层法律服务有了生命力。在贯彻以人为本的过程中，基层法律服务者也应当尽心尽力，坚守自己的职业纪律和职业道德，时刻以受援农民群众的利益放在首位，在遇到与自己其他社会角色有厉害关系的事件时，应当主动申请回避，以防止给受援的农民群众造成不必要的伤害。
（二） 增强农村基层法律知识的普及
基层组织的法律服务工作的重点就是加大普法的力度，培养广大群众的法治观念，懂得用法律维护自身的合法权利，从而进一步提高人们对法律服务重要性的认识。这里，特别需要强调的是，法律服务工作制在法制宣传之时，应当用当地农民明白的方式进行宣传工作。法律工作者需要将我国相关法律制度自己消化过滤之后，用通俗易懂的语言和喜闻乐见的话语将繁杂的法律制度传达给广大农民，让其能够明白法律制度，了解法律精神。同时要充分结合基层“两委”换届选举工作，宣讲和选举法等法律法规，增强基层干部和群众的观念和法律意识，推动农村基层的民主法治建设和法律意识。
（三）增强农村基层法律服务队伍建设
面对新时期农村基层法律服务工作，法律服务工作者的队伍必须有所壮大、知识水平应当有所提高的现状。对现有的法律服务工作人员，如派出所工作人员、村干部等，进行法律知识培训，以提高自身法律知识水平，逐步带动农村优秀人才自主学习法律。特别是大学生村官，他们是一群有着先进知识理念的新时代青年，接受新观念、新知识的速度较快。并且，在低收入的农村，大学生村官可能会对将来的前途有所担忧，可以借助学习法律知识的机会，增强自身的责任感与事业心，为自己争取更好的前途增加筹码。在农村这样一个缺乏法律人才的市场，我们不可忽视志愿者队伍的力量，在农村基层法律服务工作中，志愿者应当发挥
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持久性而非暂时性的热心。志愿者队伍一方面可以为当下农村基层法律服务建设带去人才，更可以从另一方面为农村提供法律知识的传播途径，让法律人才与法律知识在农村形成可持续发展。
（四）完善农村基层法律服务体系
目前，我国农村某些地区的法律服务工作取得了优异成绩，但还未在全国实现普遍效果，还需要进一步在全国建立健全农村基层法律服务工作制度。农村基层法律服务中心应当是受司法行政部门指导的第三方公益性单位。农村基层法律服务中心应当与司法行政部门的工作脱钩，不在进行司法行政工作。因此，如果具备条件的农村地区，可以将司法所与法律服务中心分离，希望能够促进服务中心走上一个的法人地位，避免以司法所名义开展有偿服务。基层法律服务中心也可以自主建立自己的行业协会，与司法行政部门、律师行业协会相互交流，推进农村基层法律服务工作的健康发展。但是，在纠纷达到不可调和，双方当事人已经触犯刑法，要迅速送到法律援助机构办理法律援助，方便快捷的缩短了办案周期，建立起了法律服务、调解和法律援助的无缝连接，切实维护当事人的合法权益。
综上所述，笔者认为，我们可以在现有的法律和国情、地情的基础上，在社会主义法治建设范围内，大胆创新与之相衔接的农村基层法律服务体系。例如，可以在农村基层自治组织成立“主导，部门主抓，村委主体，律师主力”的村委某一部门的专管法律服务。法律工作者和热心普法事业的各界人士以志愿者的身份受聘参与村委会法律事务的管理，相关部门组成协调机构，与志愿组织紧密衔接。将原来上下级的领导关系转变为一种平等、自愿、协商的关系。在志愿者的选聘上，要充分体现自愿原则，聘用人员在村委会自愿的基础上向志愿者组织提出，并通过签订合同的方式聘用，这就体现了自愿的原则，并且将被动参与转变为积极参与。笔者设想农村基层法律服务志愿者队伍参与村委会关于法律事务的管理，志愿者可以担任村委副主任的职务，专管村里的法律事务。例如，一是通过开展法律讲座、以案说法，担当基层的普法宣传员；二是免费为基层组织审查合同文件、村规民约，为基层群众起草、审查法律文书，提供法律援助；三是协助基层组织处理土地承包、征收拆迁等常见纠纷、调解各类矛盾，引导群众通过合法途径表达诉求；四是通过广泛接触基层群众，了解掌握不稳定因素的
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苗头，及时向有关部门反馈，收集社情，维护基层稳定；五是参与涉法涉诉、信访和重大突发事件的处理和协调。
四、结语
农村的稳定与发展，直接关系我国的稳定与发展，农村的法治化，直接反应我国法治化建设的根本程度。随着我国现代化、民主化、法治化的发展，农民群众对于法律知识的需求也日益增长。社会主义新时期，我国对农村深化改革，面对改革中出现的法律问题，知识水平有限的农民群众开始希望能用法治化的途径解决问题，也逐渐意识到法治在未来的发展必将取代人治。为了满足农民群众对法律知识的需求，为了使得农民群众能够在现代化发展的世界里仍然能够成为我国建设的重要力量，我们必须加强对农村基层法律服务的建设，从制度上保障农民群众的利益，体现社会主义法治的公平公正，完成我国基层法治建设。当然，这一制度的建立于完善并非一朝一夕之力，需要全国各族人民共同努力，也需要国外有益力量的参与，才能逐步完善这一制度。
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