MODERNECONOMICRESEARCH~画鬓雹.厦-论碳排放权交易的法律规制及翼改避※邵道萍内容提要:碳排放权交易制度是一种通过市场机制解决外部性问题的环境制度安排，其对我国气候变化应对和以雾重污染为代表的大气污染治理都是最为有效的途径之一。我国应按照"用制度保护生态环境"的要求，在新《环境保》中将破排放权交易制度定位为环境保护基本法律制度，并从碳排放总量控制机制的合理确定、碳排放权交易配额的分配、定价机制的选择、监管机制的健全等方面，来健全中国语境范式的破排放权交易制度。关键词:碳排放权交易气候变化大气污染治理规制中图分类号:F062文献标识码:A文章编号:1009-2382(2014)09斗077-06一、现实号量:碳排放权交易的现实反观法律缺乏对碳排放权交易的明确规定，而当前有关碳排放权交易的规定只是散布在不同的法律和文1.中固碳排放权交易立法现状考察件中，这势必造成碳排放权交易的内容、程序、法律责近年来，为有效应对气候变化问题，我国较为重任等的不明确甚至缺失。第二，立法位阶较低。目前视碳排放权交易立法。2005年10月，国家发我国碳排放权交易相关立法大多属于部委规章或地布了《清洁发展机制项目运行管理办法~(2011年修方性法规，法律效力较低。在缺乏国家层面立法对碳改)，迈出了我国碳排放权交易立法的重要一步O排放权交易制度进行总体设计的情况下，将不可避免2012年，发布了《中国清洁发展机制基金有偿使用管地导致相关立法缺乏协调性，甚至出现抵触和冲突。理办法》和《中国清洁发展机制基金赠款项目管理办第三，碳排放权交易法律制度的具体内容设计不完法》。同年，国家还出台了《温室气体自愿减排善。一方面，由于碳排放权交易专门立法缺失，当前交易管理暂行办法~，被认为是我国碳排放权交易立碳排放权交易法律制度本身还存在着碳排放总量控法的重要里程碑。2013年北京、上海等地出台了碳表1我国地方碳排放权交易的相关立法实践排放权交易的相关和地方性法规(见表1)，并取立法实践得了初步成效。然而，综观我国碳排放权交易相关立法，国家层面的碳排放权交易立法还处于缺位状态，而相关和地方性法规难以有效保障碳排放权交易市场的健北京上海康发展。其主要原因在于:第一，碳排放权交易制度天津定位不明确。虽然碳排放权交易制度在我国环境保护单行法以及相关地方性立法中有所体现，但在环境保护基本法中未得到确认。2014年4月24日全国常委会第八次会议审议通过了修订后的《环境保~(以下简称新《环境保~)，并未将碳排放权交易制度确立为我国环境保护的基本法律制度，且整部深圳湖北重庆《北尽市碳排放权交易试点实施方案(2012-2015n(2012年3月28日)《上海市碳排放管理试行办法}(上海市[2013J10号)《天津市碳排放权交易管理暂行办法}(津政办发[2013J112号)《深圳市碳排放权交易管理暂行办法}(广东省深圳市[2014J262号)《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法}(湖北省政令第371号)《重庆市碳排放权交易管理暂行办法}(渝府发[2014J17号)※本文是教育部人文社科基金青年项目"雾霆治理视角下的能源效率监管法律制度研究"(项目编号:14YJC820041)和安徽财经大学校级重点科研项目"绿色经济下的环境税法律问题研究"(项目编号:ACKY1306ZDB)的中间成果之一。一77一-m剧组陋富圃11年第9期制、配额分配制度以及定价机制等关键问题未得到有碳排放权交易市场已成为大势所趋。效解决。另一方面，监管机制不健全，目前还存然而，我国碳排放权交易市场依然存在企业参在着"环境违法成本低，守法成本高"的现象，致使环与度低、交易量不持续、交易体系不完善等问题，严境违法行为屡禁不止。新《环境保》第59条规定:重影响了我国建立全国统一碳排放权交易市场的进"企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，程。碳交易的特殊性决定了碳交易市场是一个完全受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法做出处由环境和能源法律促生的外部性市场，其持续罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按生存也与法律的导向及执行情况关系极为密切照原处罚数额按日连续处罚"。但是，尚未明确按日(李挚萍等，2006)0虽然目前我国颁布了一系列碳排计罚的相关标准，对碳排放权超标惩罚尚不明确。这放权交易方面的和立法也在积极探索建立全将不利于我国跨区域自愿减排市场的发展以及全国国统一碳交易市场，但由于碳排放权交易法律制度统一碳排放交易市场的建立。不健全，碳排放权交易市场依然存在着"无法可依"2.中国碳排放权交易市场现状反思的尴尬局面。近年来，我国相继成立了北京环境交易所、上海环境能源交易所、天津排放权交易所、河北环境能源交易所等，为碳排放交易市场的形成和发展奠工、制度定位:碳排放权交易制度应作为环境保护基本法律制度定了坚实的基础。2013年，根据国家《关于开环境保护基本法律制度，是指按照环境法基本原展碳排放交易试点工作的通知~，北京、天津、上海、理和基本原则确立的、通过环境立法的具体表现、普重庆、湖北、广东、深圳等7省市先后正式启动碳交遍适用于环境与资源保护各个领域的法律规范的总易试点工作(倪元锦等，2014)02014年，北京协称(汪劲，2006)。它是环境基本和环境法基本原同周边省区市签订了碳交易研究的"六方框架建则的具体化，是环境法中最重要的内容之一。当前，议"湖北省与山西、安徽、江西、广东等省签订了应对气候变化和大气污染治理问题已成为我国"保护"碳排放权交易跨区域合作交流框架协议"探索推和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进跨区域的交易合作，为建立全国统一的碳交易市进生态文明建设，促进经济社会可持续发展"必须迫场探索经验(廖志慧等，2014)。如图1所示，截至切解决的问题。我国的环境保护基本法也应对此做2014年1月3日，碳排放权交易量累计达3671出应有的回应。然而，从整体上审视我国的环境保护吨。国家"十二五"规划纲要提出合理控制能源消基本法律制度，碳排放权交易制度仍处于缺失状态。费总量，明确总量控制目标和分解落实机制，逐步因此，为更有效地践行"用制度保护生态环境"的要建立碳排放交易市场"0(关于全面深化改求，无论从气候变化应对，还是从大气污染治理需要革若干重大问题的决定》提出"发展环保市场，推行考虑，碳排放权交易制度都应成为我国环境保护基本节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸法律制度。引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行1.应对气候变化亟需环境保护基本法律制度给环境污染第三方治理气可见，我国建立全国统一的予晌应nunUAUoynunununy。，m『vn∞u"∞3匀'-91"白且中国碳市n，http://blog.sina.com.cn/s/blo~533d62c10101kssk.ht时，2014年4月14日。联合国秘书长潘基文在2014年4月11日华盛顿举行的气候领导人峰会上指出"气候变化是当今时代的决定性问题，将对整个人类的安全与发展产生深远影响。目前，气候变化正在对农业和粮食安全、人类健康、饮用水供应以及陆地和海洋生态系统造成显而易见的冲击但世界却仍然没有做好应对挑战的准备。"2013年11月18日我国在华沙气候大会上发布的《国家适应气候变化战略》指出"与全球气候变化整体趋势相对应，中国平均气温明显上升。研图1碳排放权交易量究表明，近100年来，中国年平均气温上升幅度略高一78一MODERNECONOMICRESEARCH.窍，黯蕾帽疆冕-于同期全球升温平均值，近50年尤其明显。降水和度，用制度保护生态环境"02013年9月10日水资源时空分布更加不均，区域降水变化波动加大，印发的《大气污染防治行动计划》指出大气环境保极端天气气候事件危害加剧。20世纪90年代以来，护事关人民群众根本利益，事关经济持续健康发展，中国平均每年因极端天气气候事件造成的直接经济事关全面建成小康社会，事关实现中华民族伟大复损失超过2000多亿元，死亡2000多人。气候变化已兴。当前，我国大气污染形势严峻，以可吸人经和持续影响到中国许多地区的生存环境和发展条颗粒物(PMI0)、细颗粒物(PM2)为特征污染物的区件"。可见，气候变化问题已成为影响我国乃至全球域性大气环境问题日益突出，损害人民群众身体健经济社会可持续发展的瓶颈。康，影响社会和谐稳定。"碳排放权交易制度是减少国际经验表明，碳排放权交易制度是全球应对气二氧化碳排放最有效的手段之一，将碳排放权交易候变化的社会化环境制度创新安排(刘佳宁，2012),制度作为雾霍污染治理乃至大气污染治理的基本法是目前应对气候变化最有效的途径之一。美国《全球律制度，将有助于解决我国大气污染治理问题，有利气候变暖解决法案》、英国《气候变化法案》、欧盟《温于实现"碧水蓝天"美丽。室气体排放交易指令》等法律已创制了碳交易的基本制度和操作规则，对构建本国和世界性碳交易市场产三、立法供给:从环境基本法到单行法的体系化规制生了巨大影响，在鼓励碳排放主体节约能源、减少排当前，我国碳排放权交易已在实践层面渐次展放方面发挥了积极作用(胡础，2013)。目前，我国已开，并逐步发展成为具有重大影响的解决外部性问题经超过美国成为全球第一大温室气体排放国，控制温的环境。但是，从法学角度分析，碳排放权交易室气体排放成为我国气候变化应对中要解决的关键制度面临的最突出问题是法律规制不足。建立碳排问题。因此，作为能源结构以煤炭为主的发展中大国，放权交易市场的当务之急是立法，为碳排放权交易我国应采取积极措施应对气候变化所产生的不利影提供合法性来源(玉树义等，2013)。因此，碳排放权响，将碳排放权交易制度作为气候变化应对的重要法交易法律制度的健全不仅需要在《环境保》中增律制度"用制度保护生态环境"以实现有效减排。加碳排放权交易的"顶层"设计，将碳排放权交易制2.大气污染治理亟需环境保护基本法律制度加度确立为环境保护基本法律制度，而且还要对碳排以规范放权交易立法从环境基本法、专门立法、相关单行法2013年年初以来，我国雾霍天气频繁出现，全国等多层次立法进行完善。有25个省市200多座城市遭受了不同程度的污染，1.<<环境保》中增加碳排放权交易的"顶层"严重威胁人们身体健康以雾霍污染为代表的大气污设计染问题已成为我国当前迫切需要解决的"心肺之患"。新《环境保》第6条规定"公民应当增强环有学者认为，化石能源(主要是煤、石油)的使用是造境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环成雾霍天气污染的重要根源，雾霍污染治理的根本在境保护义务。"第42条规定:‘排放污染物的企业事于严格控制污染物排放(陈柳钦，2014)。还有学者认业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生为虽然目前造成雾蕴污染问题与造成气候变化的产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗温室气体排放并不相同，但这两个问题同根同源。煤废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光炭和石油的燃烧一方面带来温室气体排放，另一方辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。"纵观整部面，也排出占总量三分之二的颗粒物(包括PM2等新《环境保~，只有第6条涉及碳排放问题，第42污染物)"(庞无忌，2014)。因此，减少二氧化碳等污条只是简单涉及到废气、粉尘、恶臭气体等污染物的染物的排放，无疑成为当前和今后一段时期大气污染防治。《环境保》是我国的环境保护基本法，虽然治理的理性选择之一规定了"采取低碳、节俭的生活方式但并未明确规《关于全面深化改革若干重大问题的决定鼓励低碳生活的碳排放权交易制度，这与我国当前定》指出"建设生态文明，必须建立系统完整的生态和今后一段时期面临的气候变化应对和大气污染治文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔理的严峻形势是不相适应的。而且，我国碳排放权交偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制易市场正蓬勃兴起。2013年6月18日，深圳市碳排一79一-D!II黯回回帽，年第9期放交易平台上线，成为我国首个正式启动的碳排放交碳排放权交易相关立法不统一，现行环境保中有易试点城市。今后我国将建立更大范围、跨区域的碳关碳排放权交易的内容存在着不协调甚至是相冲突交易市场，并将与国际碳排放交易市场接轨。因此，的现象。因此，我国碳排放权交易立法的健全，不仅为适应气候变化应对和大气污染治理的严峻形势，我要注重碳排放权交易立法与其他相关立法的协调，国应在环境保护基本法中将碳排放权交易制度确立而且还要注意其他环境保护单行法的不断完善，以适为环境法的基本制度，并对碳排放权交易的内容和程应我国碳排放权交易市场健康发展以及与国际碳排序等做出明确规定，同时为我国制定单行的《碳排放放权交易市场接轨的要求。首先，注意协调碳排放权交易法》提供法律依据。交易立法与《大气污染防治法H水污染防治法H清洁2.碳排放权交易专门立法渐次推进生产促进法H循环经济促进法》等现行环境保护单行当前我国气候变化应对和大气污染治理形势法中有关碳排放权交易的内容使碳排放权交易相关严峻，迫切需要制定符合我国国情的碳排放权交易立法更具统一性和协调性。其次，为积极应对气候变专门立法，为建设全国性的统一碳排放权交易市场化和大气污染的严峻形势，制定和完善《大气污染防以及未来实现与全球碳排放权交易市场的接轨提治法H能源、法H循环经济法》等环境保护单行法，使供法律保障。因此，我国应注重碳排放权交易法律碳排放权交易相关立法能够与我国参加的国际公约规制的阶段性和渐进性。一方面，由于碳交易市场的内容相协调，从而为我国碳排放权交易市场与国的形成与发展与国际社会有关应对气候变化的谈际碳排放权交易市场接轨奠定基础。判结果息息相关，中国构建碳交易市场的法律体系也将随着中国承担国际义务的不同而有区别，表现出很强的阶段性与渐进性特点(何晶晶，2013)。我四、制度探索:构建中国语境范式的碳排放权交易法律制度国是发展中国家，目前尚未承担强制减排义务，各碳排放权交易市场的健全和完善，不仅需要在立地的碳排放交易试点主要采取自愿性减排。我国应法层面从环境基本法到单行法进行体系化规制，而且在推进跨区域碳排放权交易自愿减排市场建立的还要从碳排放权交易制度本身进行完善。因此，我国基础上，逐步建立符合自愿减排要求的碳排放权交应借鉴国际成功经验，结合国际形势和我国经济社会易立法，从而在理论和实践上，为我国碳排放权交发展实际，设计一套既能有效促进低碳经济发展，又易立法向强制性碳排放交易专门立法过渡奠定坚能与国际碳排放权交易市场接轨的碳排放权交易经实的基础。另一方面由于我国经济社会发展的不济激励机制，以形成一套符合我国"本土化"要求的中平衡，以及公众对碳排放权交易优越性的认知程度国语境范式的碳排放权交易法律制度O和积极性不间，不同地区碳排放交易活动存在很大1.碳排放总量控制机制的合理确定差别，因而不论是国家层面还是地方层面的碳排放碳排放总量的确定是碳排放权交易制度建立的权交易立法都要注重阶段性和渐进性O核心环节。如果没有碳排放总量的控制，企业会无限具体而言，我国碳排放权交易专门立法应从以下制地向大气排放温室气体，使大气中的温室气体浓度几方面着手:首先，将碳排放交易制度确立为我国环超过气候系统免受破坏的水平，进而破坏全球气候资境法的一项基本制度，迈出"用制度保护生态环境"的源。这种为二氧化碳的排放总量设定上限的方式，使第一步;其次，尽早出台《全国碳排放权交易管理办二氧化碳排放权成为一种稀缺资源而具有了商品的法}，明确碳排放权交易范围、基本原则、总量控制、配属性，为碳排放权交易市场的建立提供了可能性。额分配管理、监督管理、激励措施和法律责任等内容;有学者认为，在碳交易试点的初级阶段，由于缺再次，在《温室气体自愿减排交易暂行管理办法》基础乏相关数据基础和经验，可采用自下而上的总量制上，逐步推进细化我国《温室气体自愿减排交易管理定法;在碳交易试点积累了一定年限的经验之后，可办法}，并对碳排放权交易的基本原则、配额分配和交采用历史排放数据法，测量制定较为科学和严格的易、监督管理、保障措施以及法律责任等加以明确。排放总量(宋海云等，2013)。因此，为有效应对气候3.其他环境与资源保护单行法的配套跟进变化和大气污染，我国的碳排放总量控制机制的确由于我国环境保护立法缺乏总体思路设计，导致定应从以下几个方面着手:首先，通过立法确定碳排-80一MODERNECONOMICRESEARCH.蟹'黯雹黯雹璐噩噩-放总量控制机制，并明确碳排放总量控制的具体内容设计中的重要内容之一。按照经济学原理，商品的稀和程序。其次，为使企业易于接受碳排放权交易制度，缺程度是决定商品市场价格的重要因素。但是，碳市应注重碳排放总量控制的渐进性，先对碳排放量大的场与一般市场最根本的不同在于市场的碳排放额数重点行业的重点企业进行严格监控，待时机成熟后再量直接取决于关于碳排放额分配的决定，而对对所有企业进行监控。第兰在坚持"共同又有区别于未来的市场预期主要是对于未来减排目标的预期责任"原则下，由国家环保部门监测我国不同企业的(何晶晶，2013)。从短期来看，目前我国碳排放权交碳排放数据，然后根据经济发展状况、环境质量要求易市场处于起步阶段在碳排放权交易制度设计还不和碳排放实际，运用科学方法确定我国碳排放总量。够成熟的情况下，可以考虑通过作用的发挥设计2.碳排放权交易配额的分配→定的价格机制，以减少由于变动和市场价碳排放权交易配额的分配是碳排放权交易体系格大幅波动而给企业带来的市场风险。因此，可的重要环节。主要有免费分配、有偿分配、免费和有以在对碳排放权交易配额进行初始分配时预留-定偿相结合的棍合模式。免费分配模式在碳排放权交比例配额缓解价格过度波动所产生的不利影响。如易初期比较有效，可以减轻企业负担，易于被企业接果市场上碳排放权交易价格过高，企业可以从以受。有偿分配模式主要有拍卖和固定价格出售等形固定价格方式购买配额，使企业不至于以过高价格购式，该模式可以将温室气体排放造成的外部成本内部买配额，从而减少企业负担;相反，如果市场上碳排放化，并且不需要制定复杂的分配规则，但在碳交权交易价格过低，碳排放权交易配额过多时，可易体系运行初期容易给企业造成过重负担而影响参以通过购买市场上较多碳交易配额，而最终达到提高与者的积极性。混合模式包括渐进混合模式和行业碳排放权交易价格的目的。从长期考虑，随着我国碳混合模式。渐进、混合模式是在碳交易市场建立初期排放权交易市场的发展和健全碳排放权交易市场的实行配额全部或大部分免费分配，然后再逐步提高拍价格将逐渐由价值规律发生作用，使市场自发对卖比例，最终实现全部拍卖。行业混合模式则充分考碳排放权交易价格进行调整。另外，碳排放权交易的虑了不同行业的特征，对容易转嫁成本的行业采用拍价格还受到地域、时间等因素的影响。所以，我国在卖，或有偿分配的方式，对碳密集型和容易受竞争力对碳排放权交易的定价机制进行选择时，需要综合考影响的行业则采用免费分配的方式予以补偿鼓励其虑碳排放权交易市场的发展阶段、发展状况以及可能参与碳交易市场。国际上大部分碳交易体系在初期对碳排放权交易价格有影响的其他因素。都选择了以免费分配为主逐步提高拍卖比例的渐进4.监管机制的健全混合模式，或根据行业特征分别选择拍卖或免费分配碳排放权交易市场的监管是碳排放权交易市场的行业混合模式(齐绍洲等，2013)。健康、有序发展的重要保障。但我国至今尚未建立统从目前碳排放权交易试点实践来看，我国碳排放-的碳排放权交易监督管理机构。目前，国家层面的权交易配额分配采取的是以免费发放为主，拍卖或固碳排放权交易监管机构主要是国家，而地方则定价格出售等有偿方式为辅。因此，当前我国碳排放主要是各地的发展改革部门这极易造成部门权限发权交易应考虑配额分配的公平性、可接受性，为确保生冲突，出现"监管真空而不利于对碳排放权交易地区和行业利益的平衡'性，选择适合我国的配额分配市场的监督和管理。碳排放权交易法律制度的主要模式。在我国碳排放权交易市场刚刚起步阶段，碳排内容包括碳排放配额分配、清缴、交易以及碳排放监放配额的分配应采取混合模式，即先由国家根据一定测、报告、核查、审定、法律责任等。在这个过程中，政的标准将碳排放权交易配额免费分配给各级，再府管理部门不仅要科学地确定碳排放总量和合理分由各级综合考虑企业的情况后，把碳排放权交易配碳排放权交易配额而且还要有效地监督和管理配额有偿或无偿地分配给企业。这样可以更有效地碳排放权交易中出现的各种问题，以维护碳排放权鼓励和促进碳排放权交易市场的发展，为我国与国际交易公平公正的市场交易秩序保障碳排放权交易市碳排放权交易市场接轨打下坚实的基础。场的稳定。其次，要运用金融、财政、税收等宏观3.定价机制的选择手段加强对碳排放权交易市场的监管。最后，政碳排放权交易的定价机制是碳排放权交易制度府还要通过一系列和措施，鼓励企业、组织和个一81-
