;三、当前农民工社会保障若干重点领域的制度分析 1.农民工养老保险 养老保险是整个社会保障制度中的核心部分之一，也应该是解决农民工社会保障的重点领域之一。总的来说，城市职工基本养老保险机构对将农民工纳入本地养老保险有比较高的积极性，一些省市(如广东等地)早在十几年前就开始将农民工纳入城市职工基本养老保险。目前许多地方的社会保障部门对此也持积极态度。将农民工纳入城市养老保险体系没有大的制度性障碍，但存在着以下一些问题。 首先是在养老保险关系转接上存在着比较大的难题。由于许多农民工的就业和居住处于不稳定状态，他们当中很多人将来可能还要转移就业，因此保险关系如何转接对他们很重要。如果仍按城市职工养老保险关系的转接方式对农民工是不公平的。这是严重影响农民工个人及其企业缴费参与的积极性的一个重要问题。解决这一问题目前有多种思路和方式。一种方式是在城乡一体化的基础上改革和完善养老保险关系的转接制度，使农民工的养老保险关系能够在城乡之间和不同城市之间比较自由地转接。另一种方式是将农民工纳入到城市养老保险体系中，由城市养老保险体系负责他们将来养老。即使他们离开城市后，也将其养老保险关系和已经缴纳的费用留在城市，到他们达到领取养老金年龄后再领取回去。 从长远来看，第一种方式应该是更加合理。尽管保险关系转接会在眼前导致一些比较复杂的程序，但长远看来它会省去将来养老金发放中的成本。并且这种方式从总体上更加适合许多农民__工流动性强和他们当中部分人“年轻外出打工，年老回家养老”的生命周期性质。但是这种方式目前也面临着一些问题。如各个转接主体之间利益关系比较复杂。由于现在的各个城市之间养老保险在缴费和受益上的标准都不一样，并且社会统筹部分的受益不直接和个人缴费挂钩，因此在两个缴费和受益水平不同的城市之间转接养老保险关系时就会出现利益矛盾。尽管这里存在着复杂的利益关系，并且在管理上也存在一些难度，但总的说来是可以通过一些技术手段来解决的，关键的问题是要通过而确立全国养老保险体系，改革目前的养老保险转接制度，并规定新的全国统一的保险关系转接制度。考试用书其次，部分地区农民工收入偏低与养老保险缴费技术的“门槛”过高之间也形成了矛盾。由于农民工的收入水平普遍较低，而一些地区(尤其是经济发达地区)按照当地社会平均工资一定比例划定的最低缴费工资基数对农民工不太适合。尤其是近年来收入差距持续拉大，一些城市中由于少数高收入者拉高了社会平均工资，使得处于收入层级下端的农民工不得不在一个明显高于其实际收入的基数上缴纳养老保险，因而无形中增大了他们缴纳社会养老保险的困难，并进而挫伤了他们参加养老保险的积极性。为此，我们建议各个城市根据其收入分配差距及社会平均工资的情况，合理地确定养老保险缴费的最低工资基数。在收入差距较大和社会平均工资偏高的情况下，可以适当降低低端的缴费门槛(最低工资基数)，并相应适当提高上端的封顶标准。 2.工伤、医疗和失业保险 目前各地已经在不同程度上将农民工纳入了这三项保险，或者说在制度设计时就已经包含了农民工。将农民工纳入这三项保险相对来说技术难度较低一些。但它们面临的一个共同问题是缴费方，即企业或农民工本人对参与这些项目缺乏积极性问题，以及在参加了这三项保险后的个人受益及企业的其他相关行为的问题。另外一个共同的问题是如何为非正规就业者提供这几项保障。 工伤保险对农民工应该是最为重要和急需的，并且相对来说遇到的困难较少，因此各地都把将农民工纳入工伤保险作为解决农民工社会保障问题的首要任务。目前将农民工纳入工伤保险一方面要继续加强制度的强制性，要求所有的雇主都为其包括农民工在内的所有雇员缴纳工伤保险。笔者的调查发现，即使在有明确规定，要求将农民工纳入工伤保险的情况下，农民工参与工伤保险的比例仍然很低。其他一些研究者的调查也发现，一些企业为了降低工伤保险的成本，采用少报农民工人数等方法来逃避应该承担的责任。对此，应该加强对工伤保险投保和受益方面的管理，堵塞企业逃避的漏洞。另一方面，在加强工伤保险的同时，应该注意防止工伤保险与劳动保护“此消彼长”的效应，要求雇主在为其雇员缴纳了工伤保险以后，仍然要重视劳动保护。应该加强工伤保险缴费与实际事故率的挂钩程度，按照行业的工伤事故风险程度，或者企业上年实际事故率(或
工伤保险赔付率)来调整工伤保险的缴费率，以便在工伤保险的制度框架下继续加强企业在劳动保护和防止事故方面的投入。 在医疗保险方面，目前我国城市职工医疗保险体系中存在缴费高、受益低的问题。缴费率偏高明显影响部分企业和个人参与的积极性。为了降低成本，许多城市为农民工建立大病医疗保险，其基本原则是保当期，保大病。但在现有下建立的大病保险也存在问题。由于农民工的平均年龄较低，他们作为一个独特的群体，在城市中发病的概率应该是低于城市本地职工及其退休人员的平均水平。如果不考虑其发病率低的因素，而让他们以同样的标准缴纳医疗保险费用，实际上是使他们的平均缴费额大于平均受益额。这对城市医疗保险体系和城市职工是有利的，但却让本来就是收入偏低的农民工群体承担了更多的责任，存在着一定的不公平因素，并且也会影响农民工本人以及雇用农民工较多的企业参加和缴费的积极性。为了解决这一问题，作为一种过渡形式，可以考虑对农民工在不降低其受益标准的条件下降低其缴费标准。或者说将农民工作为一个单独的群体去测算其疾病和费用风险，并在此基础上单独确定其缴费标准。 在失业保险方面，对于在正规部门具有稳定就业的农民工可以与一般城市职工一样办理。但对在非正规部门，以及虽然在正规部门，但出于非正规就业方式，因而就业不太稳定的农民工来说，目前的失业保险会显出一定的局限性。从鼓励雇用、减少解雇和促进增强就业稳定性的角度看，目前的失业保险并不是最好的模式。尤其是对非正规就业的农民工往往很难界定其就业或失业状态，因此对他们很难应用失业保险计划。因此，我们建议对非正规就业的农民工采用“解雇费”的方式，即规定雇主在解雇其雇员时，应按其工作的时间或其他标准为其提供一定数额的解雇费，以作为对其解雇的补偿，以及在其寻找新工作期间的生活保障。 1 2
