●－●●’● －●●ｔ 时代经暂２０１ ０年１月中旬刊 总第１ ５７期 ｉ… ．． 新形势下我国农村法治建设的路经分析 肖功军 （湖南省邵阳市邵阳党校，４２２０００） 【摘要】在我国全面推进依法治国的进程中，农村基层的民主法制建设，关系到依法治国的成败，关系到全国经济和社会的发展。 所以，在新形势下推进依法治国的过程中，应特别注重农村的民主和法治建设问题。本文客观地分析了我国农村法治的现状及滞后的 原因，进而对推进农村法治建设的路经做了探讨。 【关键词】农村；法治建设 建国六十周年，也是我国法治建设取得辉煌成绩的六十 积极性和主动性，农村选举在一些地方流于形式，甚至拉票贿 年，尤其是党的十五大明确提出依法治国，建设社会主义法治 选等现象也时有发生，农民并没有充分认识到参政议政是行使 国家的基本方略以来，有力地推动了建设法治国家的进程。然 赋予每位公民的神圣权利和职责。在村务管理方面，只要 而我国是一个农业大国，从未来发展看，要全面实现法治国 事不关己，便高高挂起，缺少集体感和大局意识，缺乏参与意 家、最艰巨的任务也在农村。回顾我国法治建设的进程，笔 识。在一定程度上怂恿了极少数村干部在村务管理上独断专 者认为，推进法治建设的重点和难点同样在农村，要想在农村 横，暗里利用村组织名义中饱私囊，侵害集体利益，坑害农民 形成一种法律理念，显得任重而道远。农村基层的民主法制建 群众。 设，关系到依法治国的成败，关系到全国经济和社会的发展。 ３、农民的权利意识不强，存在封建人治思想。广大的农 所以，在新形势下推进依法治国的过程中，应特别注重农村的 民群众受封建人治思想影响，所谓人治思想，就是对法律权威 民主和法治建设问题。 认识不深甚至没有感觉，但认为执行法律的行政机关和司法机 一、我国当前农村法治建设的基本现状 关的工作人员有绝对的权力，对自己权利受分割时只是采劝拉 （一）正确看待现阶段我国农民的法制意识 关系走后门而亲近权力执行者，很少采取运用法律手段来维护 十一届三中全会以后，我国社会主义现代化建设逐步纳入 自身的合法权益。从而造成权力对权利的侵犯，破坏法律规 正轨，法制建设也不断加快。党于一九八六年开始 范，滋生。 实施五年普法规定，至今我国已进入五个五年普法教育阶段， （二）当前我国农村法治建设薄弱是一个普遍的现实 取得了一定的成效。农村广干部群众的法制观念不断增强，法 法治的社会渗透力不足。在我国已经建设了从到地方 律意识逐渐提高，运用法律武器维护自身合法权益意识也日益 的几级，而党组织也深入到农村，国家政权对基层的是渗 增强，在维护广大农村社会的政治稳定和社会治安起到了重要 透力不可谓不强，但国家法律在农村的推行还存在种种困难。 作用。但我们必须清醒地认识到，广大农村仍然存在着很多看 其表现主要有： 似正常却与法不符的现象。 １、有关农村、农民的立法处于滞后状态。从法律的分布 １、农民的法律意识总体上仍然淡薄，从而直接影响了法 来看，其中突出的问题表现为多为城市而立法，而关于农村的 律在农村不能充分发挥应有的作用。农民对法律的作用认识不 法律从数量和质量上都远远不足以适应时代发展的要求。另一 足，总存在只要自己没有杀人放火就不会触犯法律，自己没有 方面，从立法的过程来看，我国制定法律多采用自上而下的立 必要去学法，更谈不上用法。殊不知法律不仅调整刑事犯罪关 法形式，体现在法律的制定与修改过程中，往往更多的取决和 系，还涵盖了农民的生活、生产、政治等方方面面，辟如农民 体现相关部门的意见和态度，其他“左邻右舍”机构的意见有 建房，农民认为自己建房放在自己的责任田里，谁也管不着， 时也能发挥一些作用。农民作为一个社会的弱势群体，农民的 其实里面就涉及了土管，村镇规划，邻里关系等多个法律法 声音和利益并没有得到足够的重视。农民与市民之间存在着一 规。再如在土地征用方面，许多农民不了解有关法律规 系列的机会和待遇的不平等。在这种状况下，所制定的法律往 定，难以恰当地维护自身的合法权益。这说明在广大农村虽然 往与农民的实际生活在某种程度上相脱离，从而使某些国家法 经过二十多年的普法，但仍然有很多农民对法律认识不深，了 律、法规难以在农村得到有效的贯彻执行。 解不足。 ２、执法过程中的不严肃对法治造成损害。在当今农村， ２、农民的参政议政意识不强，缺乏积极性和主动性。以 还存在少数基层干部工作方法简单粗暴、以权代法、以言压法 农村的村民自治制度为例，当前广大农民对参政议政缺少应有 的现象，这些都大大贬低了国家法律在群众心目中的地位，损 ・ｌ３・ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ＆ＴｒａｄｅＵｐｄａｔｅＭｉｄ－ｊｏｕｒｎａｌｓＳｕｍＮｏ１５７Ｊａｎｕａｒｙ．２０１０ 害了国家法律的“权威”形象，这样在一定程度上造成了法律 的缺失。在农村地区，地域的间隔、农民传统上对地方行政长 在乡村社会难以贯彻执行，影响了法治建设在农村的进程。 官的尊从，使得乡镇区域常常是作为一个相对封闭的社会区域 ３、司法公正的实现还存在较大差距。在现有的司法体 而存在的，这就使得乡镇执法主体的行为对区域内法律文化的 制，农民通过解决他们之ｆ司的纠纷应该是比较容易的，但 状态发生重要影响。在一些社会文化落后、法治环境较差的地 是由于诉讼过程的繁琐、复杂、高昂花费、司法、人治干 方，有的乡镇干部因自身文化和法律水平的局限，未能依法正 扰、某些执法人员的运作效率低下和办事不公等，致使农民耗 确有效地行使行政权力，常常以言代法，以权压法，区域内依 了很大的成本和代价去打官司，但自己的权利仍然得不到维护 然是传统的人治氛围。有的吃喝成风，参与成癖。有 和落实，从而导致农民丧失了运用法律手段维护自身权益的信 极少数基层干部为地方势力、家族利益所左右，利用自己手中 心，抑制了农民对寻求司法程序维护自身利益的需求，造成法 的权力想方设法谋取私利，存在以权谋私、假公济私、中饱私 治建设在农村更加举步维艰。 二、我国农村法治建设落后的原因分析 囊、以权压法的现象，有的甚至违法乱纪，贪污受贿，无视广 大农民群众的合法权益，对恶人恶事不闻不问，使广大农民 笔者认为，我国农村法制建设落后的原因主要有以下几个 产生权大于法的认识，认为学法无用，使得有的农民不相信政 方面： 府，不相信法律。法律在农村不能真正效地实施，社会现 （一）长期的封建社会人治历史造成了人们畏法息讼的心 象的存在和一些不公平事件，没有足够重视，都是重要原 理和行为习惯。封建意识在许多农民心中根深蒂固，在广大的 因。农村还有很大的影响力，有时甚至起着决定性的作用， “穷不 （四）国家的法律体系还不是很完整。调整农村、农业、 与富斗，民不与官斗”的思想影响很大。我国有着两千多年封 农民的法律法规还不健全，很多农村农业问题不能运用法律规 建思想统治，封建社会的天授皇权统治的人治思想源远流 范来调整，仍要运用伦理道德或乡土规范来处理，乡的临 长，广大农村深受其害，农村很多地方的封建伦理规范和乡土 时处置权利很大，随意性很强，农村有很多复杂问题，很多时 规范还占绝对支配地位。基于我国传统人治理念的根深蒂固， 一候找不到处理的法律依据，乡干部只能依靠自己的思维方式来 些农村地区至今缺乏现代商品社会所具有的那种民主政治的 临时处置，事件的处理方式与乡干部的水平、法律水平有 传统，一些农民的权利和平等竞争的意识比较淡漠，重传统礼 很大关系，造成农民对法律认识有误解，认为还是干部说了 俗而轻法律规范。有的农民受封建社会“法即刑”观念的影 算，失去了对法治的信仰。 响，片面视法为惩罚的工具，视寻求司法诉讼为畏途，每遇纠 纷和冲突，往往依凭“乡下事乡下了”的传统，寻求“私了” 三、当前加强我国农村法治建设的路经分析 农村的法治建设促进或制约着全国经济发展和社会稳定。 或纠缠于行政解决的途径，不习惯也不善于通过司法途径来维 纵观当前我国农村的各个方面，我们不难看到加快推进农村法 护自身的权益；在许多地方，传统的人治思想对农民的影响比 治建设的必要性和紧迫性。农村要想紧跟时代的步伐，得到充 较深。农民在自己的权益受到侵害时，首先是忍受，其次是考 分的可持续发展，实现全面奔小康，真正形成一种法律理念与 虑以非对非，最后是寄希望于明君和清官。这些都是缺乏法治 氛围，建立起稳定、公正、和谐的社会环境，只有走“法治” 意识的体现。 （二）落后的社会文化环境对法律文化建设产生消极影 这条路。 （一）完善村民自治制度，让民主和法治理念在农村扎下 响。农村地区的法律文化形态是整个社会文化形态的一个重要 根。 构成，两者息息相关。作为乡村文化活动中心的乡镇所在地， １、要把基层的民主政治建设作为依法治理的一项重要的 其社会文化环境对法治氛围的影响十分明显。局部农村地区经 基础性工作来抓，重点完善村民自治制度。村民自治是农村政 济和社会文化事业发展的相对滞后，造成乡村文化生活的贫乏 治文明与法治建设的基础，而完善和建全村民自治制度，则是 苍白。在一些社会文化环境较差的地方，文化设施极为缺少， 促进农村政治文明与法治建设的重要途径。必须把村民自治的 文化活动的品味不高，有的地方赌风盛行，迷信成风，至于不 重要意义提到强化政治文明和社会主义法治国家基础的高度来 健康书刊、黄色录像的泛滥，常处于无人过问的状态，严重地 认识。全面实施有关村民自治的法律法规，把村民委员会组织 毒害了社会空气，戕害了青少年的心灵，有的青少年无事而滋 法作为农村普法教育的重点。“四民主、两公开”（“民主选 事以至轻微违法甚而走上犯罪之途，造成青少年的违法犯罪率 举、民主决策、民主管理、民主监督”，基层“政务公开、财 ’居高不下。恶者横行、弱者受欺的治安状况使善良农民少有安 务公开”）是村民自治的核心内容。要将“四民主、两公开”全感。 切实融入到还权于民工程里。在还权于民工程中，要将“四民 （三）少数地方的不规范行为造成农民对法律信仰 主”与“两公开”紧密结合起来，使其相互贯通，相互促进， ・１４・ ●●●●●●●＿●●●●＿ 时代经贸 ２０１ ０耳７月中旬刊 总第１ ５７期 ●●●●＿●●●● 使还权于民的工程体系完整、操作性强、目标明确。实行“两 的“治”，即更多地将“法”作为治理老百姓的手段，未能很 公开”，主要是把群众最关心的土地承包投包、征地租地、集 好地维护农民应有的物质利益，在一定程度上影响了法律在农 体基建项目投标招标、农民负担、计划生育指标、村政建设等 民心中的权威地位。要进一步加强对农村乡镇、村干部的法律 重大事情向村民及时公开，并形成制度坚持下来。让农民直接 培训，使他们真正掌握与农民切身相关的有关法律法规，并严 了解村务情况，参与村务管理，这是实现“村民自治”的必要 格考核，不过关的坚决不让上岗，以此作为考核干部的重要依 手段。 据。要通过多种渠道公开政务，提高透明度，从依法办事做 ２、要以村务大事村民决定制度为突破口，解决农村热 起，建立起农民对乡镇干部的信赖，逐步树立起法律的权威。 点、难点和涉农重大问题。村务大事村民决定制度是顺应农 要采取有力的手段教育和警醒少数乡镇干部，畅通监督渠道， 村民主法制建设、落实村民委员会组织法要求的有效形式。通 从他们的一言一行开始来逐步改善乡村的法治环境。要强化多 过村务大事村民决定制度将广大农民紧紧团结在党支部领导下 方位的执法监督，加大对乡镇行政权力的制约，进一步规 的村务民主管理周围。切实提高农民参与村务管理的积极性和 范乡镇一级的行政行为，纠正一些执法中的偏差，这是改善当 主动性，全面行使法律法规赋予的民主权利，有效改善干群关 前农村基层的干群关系、提高威信、取信于民、营造良好 系，促进农村事务的科学决策、防止村务将干部权力私人化、 法制环境的迫切需要。 暗箱操作，以权谋私的倾向，遏制村干部的源头，促进村 （四）推进农村基层依法治理，维护农村的法治秩序。 务管理的效率。农民群众广泛参与，达到责权利相统一，使个 要进一步推进农村基层依法治理，改善农村执法环境。农 人利益与集体利益相结合，使村集体真正成为全村村民的集 村基层依法治理活动要结合普法教育，结合实际，结合解决农 体。要坚持依法建制，以制治村，把农村的各项事务纳入依法 村热点、难点问题，如围绕村务管理、计划生育、集资提留、 管理的轨道，不断提高农村的法治化管理水平。不断完善依法 廉政建设和侵犯农民合法权益等影响农村经济和社会稳定的问 治理和民主管理的规章制度。严格按照国家的法律法规办事， 题，进行重点和专项治理，切实抓出成效。要把依法治理工作 任何组织和个人都不允许有超越和法律的。 纳入乡镇经济和社会发展规划之中，作为重要内容。要抓好农 （二）着力培育农村现代法治主体，引导农民尊重法治的 村执法活动，树立农村法治权威。要进一步理顺行政执法体 理念和价值取向。 制，建立健全执法责任书，加大执法力度，改善执法环境，转 农民是农村法治的当然主体，是农村法治实现基础的主体 变工作方式和作风，坚决从源头上、制度上防止和消除执法中 基础。加强法制宣传教育，增强农村干部和群众的法制观念和 的现象。对农村中特别是村干部中出现的违法违纪现象， 依法办事能力，这是推进农村法治建设的基础。 要加大打击查处力庋、法律有规定的严格依法办事，以确保农 实践中，我们应按法治的标准要求，在提高农民教育水平的 村社会的稳定。对工作人员出现的害农、坑农事件， 同时，进行必要的法制教育，不断培养其法治主体意识，增加其 机关更应重视，还群众一个明白，有厉行法治来取信于民，决 法治主体的知识，强化其法治主体的能力。 （１）要围绕促进农 不姑息以权谋私等现象。 村经济发展和维护农村社会稳定，开展法制教育：（２）要以服 务为宗旨开展法制教育，让农民从法治教育中得到益处： （３） 参考文献： 把法制教育与提高农民的文化素质相结合：（４）确立权利本位 １、敬元沭《农村民主法治建设略论 的法治观念，充份提高农民基本意识。法治的基本精神就 ２、肖方扬 村民自治：农村政治文明与法治建设的基捶》 是尊重，“凡是把人不当人对待的所谓法治都不是真正的 ３、黎福泉邓棋均《关于农村法治建设的思考》 法治”。 ４、许增裕《法治的理性辨思》 （三）完善乡镇基层的执法行为，提高依法行政水 ５、汪森彪《对农村法制宣传教育工作的探讨》 平，为农村营造良好的法治环境。 ６、张满庆《实施还权于民工程推进农村民主法治》 要加大对乡镇干部权力的法律制约和监督，在法治实践 中努力树立法律正义。执法环节对目前农村地区法治环境的形 作者简介： 成有较大影响，普法与执法实践脱节的问题在一些农村乡镇不 肖功军，男，１９７０年１１月生，湖南武网人，邵阳党校法学教研室 同程度地存在。只有从执法这个环节入手，才能尽快提高乡 Ｉ主任，讲师。 村干部的法制观念和执法水平，进而树立起农民对实行法治 的信心 虽然经过了长期普法，屡次培训，但至今仍有一些地 方的乡村干部法制观念不强，对法治的理解常常偏于自上而下 ・１５・
