卫星城市创新发展的实践与ｊ； ◆钟玉军 龠姚泗门镇、慈溪 奉化溪口镇、宁 象山石浦镇、鄞 对试点工作进行专题部署，试点工作 有序推进。 明确职能定位，优化机构设置。 各试点所在县（市）区认真梳理试点 镇的职能配置，除 地方组织法 规 事项，除法律法规明确 外，县级部门原则上都ｊ 建立了监管和责任追究｛ 一致，放管结合。以象 该镇设立了行政审批局 慈城镇等７个卫星 经全面启动实施， 式、促进城乡一体 ：等具有重要意义。 定的乡镇有关职能外，新增了按规定 权限和程序审批审核投资项目、规划 管理、城镇管理等职能，使试点镇的 心。石浦镇行政审批局ｊ 构，行使区域内行政审｛ 前已开始运转。石浦镇ｊ ｛ｉ发展的现状 ，工作重心从传统的以“三农”工作为 主向统筹城乡、发展城市、管理城市 的模式转变，努力构建精干高效的行 政管理。各试点镇在综合设置党 事务、城镇建设、综合治理、财政等 机构的同时，着重加强了行政审批和 综合执法机构的职能，以适应完善公 镇设立的行政审批 下设部门服务、镇综合ｊ 务窗口，以及咨询、投｛ 网点等配套窗口；其管］ 工作进展有序。 兮了加快卫星城市 是出通过５年左右 收入６亿一ｌ０亿 市发展成ＧＤＰ ６０ 政机关、经济发展、农业农村、社会 １５万人、人均 规划建成区面积 城镇化率５５％一 审批局。该中心已有授 计２０４项，已有象山县 名干部和石浦镇８个干｛ 式启动运作，基本实现一 共服务和强化城市管理的需要。各试 点镇的行政编制总数都保持不变，事 扩大管理权限，强化服务功能。 按照卫星城市发展的总体目标，对主要 发生在基层，试点镇有能力处理的审批 （镇）”，初步显现了发月 下移管理重心、提高行ｊ 政成本等成效，为卫星ｊ 机制保障，也为其１ 步推进试点工作提供了！ 业集群、资源集约、 、各具特色、充 业编制略有增加。 现代化宜居宜业 鄄市圈的有机组成 度重视试点工作， 二、推进卫星城市创新发展 严重等。五是功能培育问题。个别试 率先推进农村住房制度改革和农村住 点镇受规划意识不强等诸多因素影响， 房集中改建，率先探索促进本地农民 中存在问题 在看到推进卫星城市试点工作成 没有充分考虑到小城镇作为“城市之 末、乡村之首”的特性，注重城镇规 模扩张而忽略了功能培育，导致布局 凌乱，难以承担区域中心的辐射带动 转换为市民和产业工人的各项社会基 本保障制度的改革。加快产业转型促 绩的同时，现阶段还面临着许多制约 因素，比较突出的有：一是统筹规划 进特色发展，立足于原有块状经济和 中小企业为主的民营经济优势以及资 源禀赋，充分利用大都市圈发展带来 的环境优势，积极探索转型发展的途 径；大力发展商贸产业和特色三产， 引导和鼓励民资、外资进入生产性服 问题。目前卫星城市普遍存在街道差、 建筑乱、产业布局分散、公共设施滞 后等现象。主要原因是，规划与实际 脱节，规划水平低，可操作性不强，市、 功能，既不能满足当地居民日益增长 的物质文化生活需求，也难以适应人 口快速增长而不断膨胀的教育、卫生、 社会保障、市政设施、治安管理等公 县、镇、村各级规划不衔接；规划审 批制度不健全，规划管理主体和监督 主体不明，小城镇总体规划和村庄建 设规划由哪些主管部门审批尚未明确； 规划缺乏大范围统筹考虑，难以解决 公建配套和基础设施不足问题，生产 与生活混杂难以解决等。二是产业发 展问题。近年来，卫星城市试点镇在 发展具有优势的块状特色产业方面成 效明显，但从整体上来看，多以农副 产品加工业及其他劳动密集型产业为 主，且轻工业较多，产业结构层次偏低， 产业链不长，企业规模较小、技术含 量不高，资源消耗高，增长方式转变 不快，发展后劲有待加强；第三产业 发展相对落后成为提升发展为卫星城 市的重要制约因素。三是要素保障问 题。各试点镇大多处于大投入、大启 动阶段，随着建设项目的确定和开展， 面临的用地指标、资金缺口较大，部 分试点镇用地指标和可支配资金远远 少于项目建设的需要。一方面国家土 地保护的，试点镇与其他乡 镇的衣保率并无区别；另一方面产业 层次不高、土地集约利用率低。四是 推进公共服务均等化问题。随着试点 镇快速发展，公共服务水平与城市相 比偏低。在教育文化方面，试点镇学 校师资队伍还比较薄弱，文化建设投 入缺口较大；在医疗卫生方面，试点 镇卫生服务人员整体素质与服务要求 还有较大差距；在社会保障体系方面， 大量农业户口城镇居民社保标准较 低，最低生活保障差距大，特别是医 疗、住房等专项救助远远满足不了需 求；在基础设施方面，基础设施相对 滞后，河道水资源污染问题至今尚未 根本解决，一些地区的生活污水、工 业污水和垃圾污染河水问题依然较为 共服务需求。六是管理问题。试 点镇普遍存在责权不相对称，面临有 责无权、有事难管的窘境。究其原因， 主要是管理不顺，行政许可权都 集中在县及县以上行政管理部门，原 先采用的授权、委托等形式找不到法 律依据。部分试点地区，如宁海、象 山两县本身没有相对集中行政处罚权， 只能采取向镇里职能延伸和委托授权 等办法，通过派驻机构下放到镇。尽 管试点镇设立了行政审批、行政执法 机构，但上级的行政审批权和行政执 法权难以真正下放。七是人才匮乏。 卫星城市建设试点任务重、要求高， 各试点镇人才的配备与卫星城市试点 工作的人才要求还有差距，突出表现 在规划、城建、开发、融资、招商等 一些专业领域高素质、复合型人才的 缺乏，干伍的总体素质与卫星城 市建设需要不相适应的矛盾比较突出。 三、进一步加快发展卫星城 市的建议 一是统筹试点镇规划。进一步明 确试点镇规划的法律地位，不断创新 小城镇规划；实施“阳光规划”， 让居民和村民从规划编制到规划执行 全过程参与；规范规划许可、审批和 监督制度；强化村镇规划管理人员规 划业务培训，建立一支素质高、业务 精的村镇规划管理队伍；试点镇规划 要加强市域范围内统筹，体现都市化 功能区要求。 二是推动产业转型发展。加快社 会转型发展，紧紧围绕促进本地农民 转变为市民、转化为产业工人的社会 转型发展和减少农民、促进农业公司 化规模经营的现代农业发展的要求， 务业和生活性服务业，加快二、三产 业分离，构建内外对接的营销网络， 挖掘资源潜力，提升服务业发展水平； 加快现代农业发展。 三是健全试点镇土地集约节约利 用机制。通过农村住房制度改革和农 村住房集中改建，挖掘住房用地潜力； 通过环境保护和汰劣扶优，挖掘产业 用地潜力；通过土地整理和异地合作， 增加发展潜力，走出主要依靠土地挖 潜、资源集约、节能环保、转型升级 的发展之路；有序推动农村宅基地等 非农建设用地以市场机制流人小城镇； 鼓励产业升级转移，通过“退村进城”、 “退城进园”、“退二进三”、“腾笼换业” 等途径，盘活小城镇建设用地存量， 全面提高小城镇建设用地产出率。 四是创新行政管理。在行政 上构建起与试点镇发展相适应的 管理新，促进事权、财权、 与执行法、支配权、管理权相一致， 允许小城镇在规定编制限额内，根据 实际需要自主设置相应机构，并给予 干部招录使用上相应的自主权。在执 法权上探索行政执法职能委托授权办 法，建立编制在部门、工作在镇、待 遇相同的执法体系；在管理权上理顺 条块管理关系，除国家规定垂直领导 的机构外，其他机构和人员行政上都 以属地镇管理为主，业务上 接受主管局领导。 此外，还需健全公共服务， 推进城乡基本公共服务均等化，各试 点镇要因地制宜，同时更需要上级财 政的大力支持，加强对社会事业投入 的统筹力度，优化布局，减少不合理 的投入和低水平的重复建设。 责任编辑：黄明朗 字放五讥 ？臻
