元明清审计发展

审 计 0809

秦 天 荣

在审计建设方面,宋代经过初期的创新、中期的回复与反复到了后期,新的审计格局已出现端倪,即一改隋唐比部审 计制度,而由财政系统兼管审计事务;由过去比部和御史监察并驾齐驱的审计局面,改变为沿着财政系统的审计与御史的财计监察两条线索向前发展。元代的政体在一定程度上是宋代和金代的继续。到了明、清之际,随着封建主义集权政治走向极端,作为皇帝耳目的御史制度(明清时改御史台为都察院)的发展达到了极点,其审计建制出现了新的转折,都察院跃升为外部审计的主要机构,其次是户部专设的内

部审计机构。

 元代的审计

元朝起自北方,所有的制度几乎都与金代有密切联系,故在研究元代审计制度之前,有必要先简要地介绍一下金代审计情况。 金代国家审计进展状况主要表现在三个方面:一是明确了监察御史的查账职权。据《金史·百官志》记载,监察御史\"掌纠察内外非违,刷磨诸司,察账,并监祭礼及出使之事。\"察账,即查账之意。就财务审计而言,这比汉代\"御史察计簿\"的职掌更为明确、专一。同时设驾阁库管勾一员,负责勾稽各司账籍文案。二是发展了监察法制建设。如金世宗大定年间(公元1161-11年), 规定御史更纠察,凡涉及亲属的案件应回避；又规定,对于监察御史中不称职者\"大则降罚,小则决责,仍不容许去官\"兴定年间(公元1217-1221年),又制定了《监察御史察法》和《监察御史违犯的决法》两部监察专业法。其中涉亲者应回避的规定,在一定程度上遏制了监察、审计人员在审理案情中因亲故而枉法,为贿赂而循私等弊端的发生。这些规定,直到近代和现代才出现在西方国家审计和民间审计法规之中。而\"不许去官\"一项规定则从根本上保护了监察、审计人员的性地位,可以使其公正地、不受干扰地开展工作。这与后来中华时期非触法或行政处分而不许革职的规定一脉相承。三是一度在户部设置审计官和勾当官,行使财计系统内部审计职权。据清代永王容等所撰《历代职官表》记载,金秦和八年(公元1208年),曾沿用宋代旧制,置三司使,其下设规措审计官若干人,不久便废。虽此乃权宜之制,但这种在财计主管机构户部之下设置专职审计人员的作法,对宋代户部审计院与元代\"户部--审计科\"的内部审计官制来说,却起着承上启下的作用。金代在国家审计的其他方面限于史料,无从详考,然而从上述可以看出,金代在监察和审计法制以及内部审计机构的建设方面,尚有可取之处,它对元代的审计建制有着一定的影响。

➢ 一、元代政体与财、审

(一)元代政体的特点

元朝\"遵用汉法\忽必烈即位以后,沿袭宋、金之制,从到地方建立了一套比较完整的官僚机构体系。这一政体组织形式的特点主要表现在以下三个方面:

1.\"一省制\"

鉴于唐朝中后期以来\"三省六部制\"所存在的机构重叠,官吏冗滥、政事壅塞、办事效率不高等弊端,自元世祖忽必烈起,正式废陈尚书、门下二省,确立了以中书省为核心的\"一省制\"政体组织形式同时沿用宋、金以来政、军、监察分立的作法,由中书省总理全国政务,枢密院统领军事,御史台主管监察,形成中书省、枢密院、揭去台的行政、军事、监察三权鼎立的政体格局。

在是采取\"三省制\"还是\"一省制\"的问题上,元初的统治集团 内部是存在很大分歧的。忽必烈在进行政体形式改革时,曾设想 参照唐朝三省旧制,但汉族官僚高鸣详陈三省制弊端,力谏设立\"一省制\"。他从三省推读扯皮,一省易于决断的观点出发,指出: \"方今天下大于古,而事益繁,取决一省犹曰有壅,况三省乎?\"并进一步陈述\"三省制\"避免失政的优点,以及如何使用\"一省制\"来弥补失政缺陷的方法,\"多置官者,求免失政也,但使贤俊萃于一堂,连署参决自免失政,岂必别官而坐,而后无失政乎?\"从而得出结论:\"政贵得人,不贵多官,不如一省便。\"这种\"一省制\"的政体形式与元代统治者的高度集权宗旨是相吻合的,故元世祖采纳了高鸣的建议,遂废\"三省制\开创一省之制。

中书省设中书令,总理全国政务,一般由皇太子兼任,否则空额不授,所以此职多为虚崇之位,不常设置。通常以左右翠相、平 章政事(相当于宰相),与左、右丞、参知政事(相当于副宰相)等组成的宰相班子,处理日常政务,其下设吏、户、礼、兵、刑、工六部。 各部有尚书、

侍郎、郎中、员外郎等官,负责本部事务;同时设置寺、监等事务机构,此系沿用唐宋旧制。

三省之制萌芽于西汉末年,经东汉三国两晋南北朝的发展,到隋唐叫健全完善。这一政体形式体现了统治者封建主义民主 的良好愿望,同时在隋唐时期亦在一定程度上取得了减少失政的成效,但自宋代以后,随着主义集权的膨胀,以及三省班子之间固有的争权夺得，推诿责任的流弊，使中书省势力抬头，到

元代正式取消\"三省制\推行一省之制,这种后被明代继承发展。由\"三省制\"到\"一省制\是封建主义集权进一步发展的必然结果。

2.\"行省\"制

金朝统治时期,曾一度将尚书省朝臣委派到地方直接统领军政事务,称\"行尚书省\"。元朝立国之初,沿袭金朝这一制度,在部分地区设置\"行中书省\简称\"行省\为中书省在地方的派出和代理机构。到忽必烈亡宋前后,先后设立河南、浙江等十个\"行省。元成宗大德十一年(公元1307年),又增设\"和林行省\"(公元l3老体弱2年更名为“岭北行省\")。从此确立了元代地方十一个行省。“行省制”的确立,为加强对地方的政治、经济和军事等方面的控制和监督,起到了组织保障作用,同时也改变了元代地方审计体系的格局。而且这一制度的建立,对明、清乃至现代我国地方机构的设置都有着深刻的影响。3.\"分科建制\"

元代在六部之下采取\"分科建制\"的作法,即为了区别大部与诸司的地位之不同,一改过去诸司的\"部\"或\"曹\"之称,以科名 取而代之,如户部以下设金科、仓科等部门。从现代意义上讲,这种建制尽管尚不甚准确明了,但\"科\"室的出现,却对后世国家机构名称的设置有着一定的影响。

(二)元代的财、审

如前所述,元代中书省设吏、户、礼、兵、刑、工六部,仍以户部总理全国财计事务。\"户部令史分掌名头有金科、仓科、内度科、川度科、粮草科与审计科\"。其中金科主管金吊、宝钞出纳;仓例管粮谷出纳;内度科掌管会计核算与会计管理事务;外度科主管户籍；粮草科主管军用粮草出纳;审计科则主管财务稽核与财计系统内部审计事宜。此外还在户部之下设置各直属仓库以及特殊物资专营专管机构,如采金铁冶都提举司,酒提举司等。可以看,元代户部六科的设置,基本上是承袭宋代之制,金、仓、内度、外度四科实质上是宋代金部、仓部、度支部、户部(本司)四部的转化形式,而粮草科和审计科则直接取法于南宋粮科院和审计院之制。其创新之处在于各直属仓库及特殊物资专管机构的设置方面。

元代审计机构大体可以划分为三部分:一是前述的\"户部--审计科\在户部领属之下负责全国财计系统的审计工作。审 计科的审计职掌基本如宋代审计院,此处不赘述。二是部门内部的审计机构或内部审计人员。元代在中书省直属机关各部、直属仓库,以及各院、台、寺、监等部门内,一般都设有照磨和管勾等,行使部分内部审计职权。据《元史·百官志》,元中书省掾属中,设有照磨一员,正八品,掌磨勘审核六部钱谷出纳、工程营缮支出等事,凡财物出纳凭据及账籍,均按时勾考审核;另有架阁库管勾二人,正八品,\"掌度藏省府籍账、案牍稽考之事\"。在户部直属四大仓库中,设照磨兼架阁库管勾一人,从九品;左三部(吏、户、礼)照磨所秩正一人,正八品、照磨一人,负责吏部、户部、礼部的钱谷出纳计账的考核事宜;右三部(兵、刑、工 )照磨一人,负责兵部刑部、工部的钱谷出纳计账之考核事宜。此外,在御史台、枢密监、宣政院、行宣政院、太常礼仪院、典瑞院等衙门,均设有照磨、管勾若干人(或二者合为一人统管),负责本部门的经费支出及财物出纳审核。三是御史台,即由御史台行使的财计监察和审计部分。元代御史台财计监察及审计职权有所加强,其基本情况详见下述。

地方各行省的审计事务,一方面是由行御史台官和宣抚使巡回进行。元成宗大德七年(公元1303年),曾派宣抚使巡察各道, 审查并处理贪官污吏18743人;另一方面,由各“行省”之中常设的照磨所照磨、架阁库管勾等兼管。应当注意,无论是部门,还是地方各“行省”，其照磨和管勾都不是专门的审计人员,其职掌还包括财计管理和文案刷磨等会计与文书工作。

➢ 二、御史的财计监察与审计职能的强化

从现有的史料考察,元代刑部之下未见有比部之设。这一时期的外部审计职权,主要由御史行使。与以前诸代相比,元朝的史财计监察与外部审计职能有所加强。这主要表现在以下三个方面:其一,抬高御史台官的地位,以提高其监察的权威性。唐代留 史大夫仅从三品,中丞仅从五品,而元代一下子把御史大夫提高到从一品 ,中丞正二品的地位。其他御史如侍御史、治书持自史、殿中侍御史、监察侍御史的地位也有较大幅度的提高。元代统治者借抬高御史台官的品位来加强监察的企图是显而易见的。同时,监察机构及其地位的提高,亦为御史顺利而有效地进行政治、经济监察铺平了道路;其二,\"行御史台\"的创立。与行中省的地方行政机构相对应,元代又分道设立\"行御史台\对地方各有省的吏政、财计、军事等进行巡回监察。\"行台\"制的建立,对明代督抚制度有着直接影响;其三,御史台的审计范围和职掌有扩大。据《元史·百官志》:\"诸台宫职……凡有司刑名,赋役 ,……会计、司度、征收、营缮……勾稽……悉纠举之\"。从审计的内容看,御史的职掌包括赋税、劳役征收、会计核算、工程营造支出等方面的审核与稽察,不仅如此,还包括对内部审计和财务稽核机关己审计账籍的复审及其勾稽工作的监督。此外,财物出纳审计也是其审计职掌的一个重要组成部分,据《元史》记载,在元代御史台设立不久,数月间即\"追理侵欺粮粟近二十万石 \"。至正五年(公元1345年)制定的御史监察条例中指出,委请监察御史,稽核各官府及仓储出纳账籍,对贪污和挪用官物者,派员纠察,“诸官侵使官物，移易贷者,委监察纠察\"。对比唐代比部职掌,可以看出,元代外部审计的大部分工作都逐渐移至御史台。它表明了这一时期国家审计发展的新动向。

➢ 三、元代的财、审法规与审计处理

元朝是中国历史上第一个以少数民族贵族为主体的君主的统一王朝,因此,它与后来的清王朝相比,是缺乏统治经验的。元朝统治者尽管在官制建设上竭力推行\"遵用汉法\"的,亦曾有一些创新,但在法制建设方面,尤其是财计制度、财经法规、审计法规的建设方面,却显得十分粗糙,十分不健全、不完善,而且这些不健全、不完善的法规、制度亦始终没有认真地付诸实施。

元代与审计有关的财计制度和法规,归纳起来,主要有以下几方面:

(一)仓储出纳制度。为满足军需物资供应和财计管理的需要,元代既十分重视仓储机构的设置,又比较重视仓储出纳制度的建设。这些制度规定了财物收纳的时限、规程、基本手续等要求,以及对违限、短缺、库官贪盗侵私等差错和弊端的处理。如对于粮谷人库的时限,规定上限为十月,中限为十一月,下限为十二月,逾期不纳,初犯笞四十,再犯杖八十。在粮谷入库过程中,如发现有短缺亏空,弄虚作假、贪污舞弊现象,依其情节轻重,给予不同的惩处。轻者如数赔偿,重者依法严惩,且有关官吏同罪连坐。在财物制过程中,仓库主管官吏应亲临监视,并相互监督,如有贪盗欺诈随时检举告发,监察机构则根据情节对有关当事人给予赔偿钱粮的惩处。并规定，若犯人畏罪潜逃,钱粮无法如数追回,则责成有关库官(如典司、司库、仓人等)分摊赔偿。而对于监临监守自盗,擅自挪用、侵吞官物的行为,无论数额多寡,均以盗窃罪论处,

\"诸仓库钱物,监临宫吏取借、侵使者,以盗论\"。对比秦汉以来的有关制度,可以发现它们之间的因袭相传关系,但在司法处理上较秦代为轻,其条文也较前简陋。这是元代仓储出纳制度的不足之处。

(二)库官离任责任交接与审计制度。继承秦汉以来的作法，元朝对于库官离任责任的交接与审计亦作了明文规定。据《元典章》记载:\"凡应干收文凭合有见在官物,皆须点照算、交点明白，别无短少滥伪之数。旧官见数关发,新官验数收管,仍须同署申报，合属上司照会。既给交关之后,若有短少、滥伪之物,并于新官名下追理。\"这说明,在旧库官离职、新库官接任之时, 均需认真盘查库存实物,盘查核实后,由新旧库官签章,并申报主管部门审阅备查;而且还规定了新旧官吏的责任界限,财物清盘之前,若有短缺、霉变或残次物品,其责任一律归旧官,一经清盘交接,这些都一概归新官。财物盘点账目交接之时,应有上级机关派人监视。一般说来,\"在都本管上司委官监视;在外各路正官监视;沿河仓分漕运司官监视\"。\"

此外,在各级官府经费支给、各级官吏的傣禄、出差食宿补贴等方面,也都作了明确而具体的规定。审计机构主要依据上述有关财计制度规定开展审查、稽核活动。

如前所述,元朝的财计制度和审计法规是不够健全完善的,而且自始至终没有严格履行,这种制度既不健全、执行又不得力的现象,必然导致财计管理混乱,贪污盗窃成风的结果。据《新元史》记载,元代中期以后,统治者采取加重赋税和滥发钞票的作法，大肆收刮民财,钱票每月印造不计其数,以至于大量积压视若废纸。尽管如此,仍国用日患不足,岁人不足给所出。

元代官吏贪污盗窃、行贿受贿之风盛极。“居官为吏者惟知贿赂,美节可以进身,险佞刻薄可以得名。\"到了元代中、后期,卖官成风、贿赂公行, 当时不仅行贿受贿司空见惯,而且官吏以权谋私，向人索取贿赂亦习以为常。如属官参见长官有\"拜见钱\无事白取有\"撒花钱\管事索取有“常例钱”, 逢年过节有\"追节钱\生后吉日有\"生日钱\迎来送去有\"人情钱\衙门诉讼有\"公事钱\"等等,名目繁多,花样番新。元朝派在江南执事的蒙古、色目官吏,只知贫求财富美色,不闻财计、民情,因而大多成为江南富豪的俘虏。如《元典章·刑部》描述大德十一年(公元1307年) 杭州官吏被汉人富豪操纵的情景:\"每遇到任,百计钻刺,或求其亲识

引荐,或略其左右吹嘘,既得进具, 即中其奸。始以口味相遗,继以追贺馈 送。窥其所好,渐以苞直。爱声音者献以美妇,贪财利者贿之玉帛，好奇异者与之玩器。……贪官污吏,吞其钓饵,唯命是从,欲行则行, 欲止则止\"。鉴于这种吏政的现象,至正五年(公元l345年),元顺帝曾下诏责成各路宣抚使,监察各地官吏,并规定 有罪者四品以上免职,五品以下处决。然而,各路宣抚使到任之日,即是他们收刮钱财,与地方官吏合伙贪赃之时,他们借机勒索 ,从而助长了贪官污吏的贪盗之风,使百姓大遭其秧。\"赃吏贪婪而不问,良民涂炭而罔知\"。当时福建江西人民曾有这样的歌谣 :\"奉使来时惊天动地,奉使去时乌天黑地,官吏都欢天喜地,百姓却啼天哭地。\"这是元末监察官吏贪赃枉法的真实写照。连巡抚都是贪官,这种监察和审计活动的成效便可想而知了。

➢ 元明清时期的审计

明朝是我国君主走向极端的朝代。从1368年建立到14年灭亡,历时277年。这一时期,在经济上,明初的统治者吸收了元末农民的教训,采取屯田、垦荒、打击豪强地主等一系列扶持农业生产的措施,社会经济很快得以恢复与发展,史称，永乐年间(公元1403－1424年)\"府县仓廪甚丰\赋入盈羡\人户、田土也有较大幅度的增加。明代中、后期,在东南沿海经济发达地区开始出现了资本主义生产方式的萌芽。在政治上,明朝皇帝总结历代封建统治的经验,扩张皇权,削弱直至取消相权,使君主政治空前强化。这一时期的国家审计建设,也深深地打上了君主政治服务的烙印,即取消隶属于刑部的审计机构比部,强化作为\"人君耳目\"的监察机构的财计监察与审计监督职权直接向皇帝负责;同时加强及其直属机构的内部审计与财务稽核。明朝完成了由隋唐以来形成的司法模式的国家审计到监察模式的审计的过渡。

 一、走向极端的君主政体

(一)明初政体改革

明朝建立之后的几年,其政体组织形式,大体沿用元制,同时亦承袭了汉、唐的某些作法。设中书省、都督府、御史台、三大机关,分掌全国行政、军事与监察,\"国家立三大府,中书总政事,都督掌军旅,御史掌监察。朝廷纪纲系于此,而台察之任尤清要\"。中书省置左、右丞相,平章政事,左、右丞相,参知政事等构成宰相班子,下设吏、户、礼、兵、刑、工六部。地方设行中书省,总揽一省之军政、民政、财政、监察。

鉴于唐、宋以来地方权重,鞭长莫及,以及权臣霸政,分割皇权的积弊,从洪武九年(公元1376年)开始,进行了大规模的政体改革。这次改革是分两步进行的:

第一步将地方权力收归;

第二步将(宰相)权力收归皇帝。1376年,朱元璋下令改\"行中书省\"为承宣布政使司,设左、右布政使各一人,并相对缩小布政使司的权限,将军权与监察权、司法权收归。布政使由皇帝亲派.代表皇帝负责一省之民政与财政,同时设置按察使司和都指挥使司,分别掌管一省司法和军事,与承宣布政使司合称为 \"三司\"。\"三司\"之间相互,互不相压,均直接向皇帝负责。而对机构的改革,则是从宰相开刀的。当时主持中书省务的是左丞相胡惟庸。用吴晗先生的话说,此人干练有为,有魄力,有野心,刚愎自用。十年宰相,大权在握,威福随心,结党营私。这对于喜欢专权的朱元璋来说,当然是不能容忍的。于是在洪武十三年(公元1380年),朱元璋便以擅权枉法,私通蒙古,勾结倭寇的罪名处死胡惟庸,并有胡党三万余人牵连致死。遂后废中书省与丞相职位,并抬高六部地位, 吏、户、礼、兵、刑、工直接向皇帝负责。设\"五府、六部、都察院、通政司、大理寺等街门,分理天下事务,彼此颉顽,不敢相压,事皆朝廷总之\"。从而把军、民、财、司法、监察之权统统集于皇帝一人之手。还告诫诸臣,以后永不得设立丞相。若有斗胆奏请复设者,皆处重刑。从此,相沿一千余年的宰相

制度便销声匿迹,君权、相权合一,封建君主集权制发展到顶峰。从唐代中期以后君主集权和分割相权的总的趋势看,明代最终废除23相制度,亦是这一政治制度的必然归宿。

(二)内阁班子的产生

废除宰相制度以后,朱元璋既是国家的最高统治者,又是事务的最高负责人,大小庶务,事必亲躬,往往 \"天不亮就起床办公,一直到深夜\每天批阅的奏札多达140件以上,因而不得不增设传旨当笔之人。于是在洪武十三年九月,始置\"四辅宫\协赞政事。不久废\"四辅官\于洪武十五年(公元1382 年)效仿宋代之制,设殿阁大学士若干人,随侍左右, 以备顾问。这便是\"内阁\"的前身。内阁的正式确立始于明成祖,建文四年(公元1402年),明成祖以侍读解缙等七人进入直文渊阁参预机务,内阁干预朝政自此始。初期的内阁诸臣,一般都由皇帝直接任命,后逐渐改为由朝臣推荐,而由皇帝批准的方式。

内阁的职权有一个发展过程。明初,仅起草文书, 侍从顾问的作用;宣德(公元1426年)以后,发展到批答奏札;天启(公元1621年)以后,又扩展到受托处理政务,内阁逐渐成为事实上的宰相集团。但总的说来, 内阁的职权仍限于\"献替可否,奉陈规诲,点检题 奏,票拟批答\"等方面,与历代宰相相比,无论从职权范围还是从组织机构上都相去甚远。内阁班子的出现, 是我国古代治权的一次重大变异,即从官僚与君主共治阶段,转变为官僚成奴才,皇帝成阶段。它标志着极端的君主政体的确立。

作为政治制度的一个组成部分,明代国家审计制度也随之发生一些变化。从审计的类型考察,明代的审计发展可以分为两个阶段,前一阶段,是比部时期, 大致从明初至洪武二十三年(公元1390年),即沿用唐、宋旧制,由比部行使外部审计职权;后一阶段,从洪武二十三年至明末,为都察院审计实施时期。

 二、比部的消亡

(-)比部的消亡过程

据《明史﹒职官志》记号,洪武元年(公元1368年),依唐宋旧制,设刑部。洪武八年(公元1373年)，增设尚书侍郎各一人。在刑部之下设总部、比部、都官部、司门部四司,部设郎中、员外郎各二人(除都官部各一人外)。比部为刑部第二司，比部郎中、员外郎之下设主事六人。洪武十三年(公元1380年),废除丞相之制，抬高部秩之后,刑部之下仍设四属司,比部郞中、员外郞减为各一人，主事为四人, 都吏一人,令史八人,典吏十六人。从组织机构方面看，明初的比部建制基本上保留了唐宋时期的规模,而且,从比部由原刑部第三司升迁为第二司这一事实来看, 明初对比部的地位和作用还是十分看重的。

关于明初比部的职掌问题,《明太祖实录》卷一三O有载:刑部设尚书、侍郎各一人,总掌天下刑法、徒隶、勾复、关禁之政令。比部\"掌赃赎、勾复及钱粮、户役、婚姻、田士、茶盐、纸答(同札。作者注)、停给、囚粮、断狱诸奸之属。\"此时比部的主要职掌仍然在财政财务审计方面,即负责钱粮出纳、官吏傣禄支给、户役、回土、茶盐,以及囚粮出纳等账籍的审核勾考事宜,此外还负责部分有关刑部的具体司法事务,如婚姻、断狱等政令、信札的收发、保管工作。 若将明初比部的职掌与唐代相比较,便不难发现,其审计职权有一定的削弱,比如,皇室财物等事,已不在比部审查勾稽之列,而更多的是兼管部分有关司刑断狱的事务。这说明,尽管明代从组织机构上仍保留了比部的地位,但由于受宋代以来忽视比部审计的影响,这时比部的权威性己出现逐渐下降的趋势。

洪武二十三年(公元1390年),分刑部四司为河南、北平、山东、山西、陕西、浙江、江西、湖广、广东、广西、四川、福建十二部,从此取消比部。各部设郎中、员外郎各一个,各领一布政使司。二十九年(公元1396年),又改十二部为十二清吏司。永乐元年(公元1403

年)增至十三清吏司。至1390年取消比部止,历时一千余年的这一司法监督性质的审计便退出政治舞台,从此结束了我国历史上闻名于世的比部审计时代。

(二)比部消亡的原因

究竟什么因素使得明朝取消比部以及这一具有司法监督职能和审计制度?从上述刑部在洪武二十三年的变迁可以看出,从组织形式上取消比部,主要由于改刑部四司为十二部所致。不过问题的关键在于,在刑部改为十二部,以至于后来改为十二清吏司之后, 所属诸部或诸清吏司,既无审计机构设置,也不再履行审计职能。说明此时的刑部己不再主管国家审计事宜。原因何在呢? 代审计机构退出刑部, 或者说审计职掌退出司法系统的主要原因有四:其一,比部郎官地位较低,权威性差,这是导致比部最终衰亡的根本所在。尽管比部于财计系统,然而比部的首席长官充其量不过从五品,从另一角度讲,由于比部隶属于刑部,而刑部又是国家行政的一个组成部分,严格地讲,比部乃属行政司法监督性质的审计机构。因此, 对下级财计组织比如储仓、储库的财物出纳以及地方各级的经费支出的审核勾考尚可,而对于三省六部、皇室等重要部门经费支出的审查,尤其是对上级的审查,客观上受到一定程度的与干预;对于开明皇帝以及法制较为健全的 朝代,比部还有可能发挥一定的作用(如唐代中期以前),一遇朝纲不立,法制废驰的朝代或\"以理财为讳\"的皇帝当政或者权臣当道的时期(如北宋末年),比部制度本身所固有的这种弱点就会暴露出来。宋代后期,比部审计制度流于形式,没有取得实际工作成效,更削弱了比部存在的基础。其二,统治者从集权出发拟将审计 职权划归财政系统,则是比部消亡的一个主要原因。从宋代出现都磨勘司、审计院,到元代,照磨所(官)和审计科的设置,逐渐浸渔比部的审计职权。这种财审归口但又相互的审计具有直接性、经常性和系统性的优势,在某种程度上弥补了比部审计的某些不足。其三,元代及明初,出于君主的需要,提高监察系统的地位,从而促使其审计职权的扩张,比部审计制度受到致命的威胁。其四,比部的职掌在审计,审计的基本职责在于通过审核财计,判明是非,但其对重大问题的处理之权却一直被御史台把持,比部的权威性受到一定

的损害,加之在后来的审计实践中,人们逐步认识到比部审计职能的性质与刑部都官、司门的司法断狱并非同一类属。因此,比部及其审计职能脱离刑部势在必然。正如明末清初著名学者顾炎武所说的那样,\"今四曹改为十三司,而财计之不关刑部久矣,乃犹称郎官为比部何耶。这在一定程度上切中了比部消亡的要害。

 清朝审计制度

清朝初年，继续沿用明朝的审计，分设都察院与六科给事中，前者侧重于地方和的监察审计事宜，后者侧重于机关的监察、审计和纳谏事宜。

雍正元年(公元1723年)，将六科给事中并入都察院，审计大权一统于都察院，使部察院在机构、地位和权威等方面，都比以前有所加强，其主要职责是“纠察百僚，纲维庶政”。都察院下设15个监察御史，以及巡仓御史、巡漕御史、 巡盐御史等职官。其中，15道监察御史既分别负责本道内的审计监察事务，又分领对内阁、六部、诸院、寺、府的审计监察事务。巡仓御史、迎漕御史、巡盐御史等各自负责某一特定的审计监察事项。

清朝末年，在筹划立宪过程中，曾拟设审计院。当时，就审计院内部的机构设置和分工， 以及职责、性、检查内容和内部工作制度等作了规定。后来，爆发了辛亥，推翻了中国历史上长达两千多年的封建统治，清王朝欲推行专门的审计监督的设想未能实现。